安徽省池州市人民政府


池州市人民政府关于印发《池州市殡葬管理实施办法》的通知


池政〔2006〕55号




各县、区人民政府，九华山风景区管委会，开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：

《池州市殡葬管理实施办法》已经2006年5月17日市政府第2次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。









二〇〇六年九月二十八日





池州市殡葬管理实施办法

第一章　总　则



第一条　为加强殡葬管理，促进社会主义物质文明和精神文明建设，实现人与自然和谐，根据国务院《殡葬管理条例》、《安徽省殡葬管理办法》等法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内进行殡仪活动和从事殡葬服务的单位和个人，均应遵守本办法。

第三条　市、县、区人民政府和九华山风景区、开发区管委会应将殡葬工作列入社会改革、城乡精神文明建设的总体规划，促进经济与社会和谐发展。

第四条　民政部门是殡葬管理的主管部门，其主要职责：

（一）宣传贯彻国家殡葬管理方针、政策和法规；

（二）监督检查殡葬法规执行情况，查处违法行为；

（三）对从事殡葬服务单位的业务进行监督；

（四）协助工商行政管理部门对丧葬用品生产、销售实行管理。

国土资源、公安、工商、卫生、物价、城市管理、技术监督、环保、民族、宗教等行政管理部门，按照各自的职责做好殡葬管理工作。

各乡镇人民政府、街道办事处、社区居民委员会和村民委员会应按本办法的规定，做好辖区内的殡葬管理工作。

第五条　殡葬服务单位应向社会提供高效、优质的殡葬服务。

第六条　殡葬管理应积极有步骤地推行火葬，改革土葬，破除封建迷信和丧葬陋习，提倡文明、节俭办丧事。

第七条 尊重少数民族的丧葬习俗，对自愿实行丧葬改革的，不得干涉。

第八条　贵池区、市经济技术开发区为实行火葬的地区；东至、石台、青阳三县和九华山风景区为土葬改革区。

贵池区少数交通不便的边远山区乡、村，可暂不实行火葬，具体村组见附件。



第二章 火葬管理



第九条　凡在实行火葬地区死亡的人员，遗体均应就地火化。

第十条　死者遗体应当在7日内火化。

因刑侦、交通事故等特殊情况需要在殡仪馆保留遗体的，须经县级以上公安机关批准，并到同级民政部门办理相关手续，遗体保存费用由决定保留遗体的单位或申请保留的个人承担。未查明尸源的无名尸体在殡仪馆保留遗体的费用由同级财政负担。

医疗教学、科研等单位需要利用遗体进行教学、科研的，由死亡者亲属和使用遗体的单位商定后，到县级以上民政部门办理手续。在殡仪馆保留遗体所需费用，由要求保留者承担。

第十一条　遗体的运送、防腐、整容、存放、火化等，由殡仪馆或经民政部门批准的殡葬服务单位承办，任何单位和个人未经批准不得擅自从事经营性的殡葬服务业务。

凡因患传染病死亡的，按照《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定处理。

火葬区内的医疗单位应遵守殡葬管理的有关规定。因病在医疗机构死亡者的遗体，由医疗机构通知殡仪馆接运尸体；非正常死亡者，由公安部门通知殡仪馆接运尸体；因病在家死亡者的遗体，其家属应及时报告社区居民委员会或村民委员会并通知殡仪馆接运尸体。

第十二条　异地死亡者的遗体，应当就地火化。因特殊情况需要运往外地的，须经县以上殡葬管理部门批准，并办理运尸手续。

第十三条　运送遗体应当使用殡仪服务专用车。自运遗体的，殡仪馆应对其运载工具进行消毒。

第十四条　殡仪馆处理遗体，凭户籍所在地公安派出所出具的死亡证明；在医院死亡的，凭医院出具的死亡证明；在外地死亡的，凭死亡地公安派出所出具的死亡证明；非正常死亡的，凭所在地公安部门出具的死亡证明和接尸通知。

第十五条　实行火葬的地区死者骨灰应当按照有关规定处理，禁止将骨灰盒装入棺木再行土葬。

第十六条　火葬区内国家规定可以实行土葬的少数民族人员死亡后，应在当地民政部门和民族事务管理部门共同指定的地点埋葬。



第三章 土葬管理



第十七条　土葬改革区内的人员死亡后，可以实行土葬，自愿实行火葬的，应当给予鼓励和支持。

第十八条　土葬改革区内死亡人员的遗体，应葬入公墓或当地政府规划的土葬用地内。

第十九条　土葬改革区所在地人民政府应当本着有利于发展生产、节约用地的原则，合理规划土葬用地。

第二十条　土葬改革区的县级人民政府、管委会应积极创造条件，逐步推行火葬。



第四章 丧葬用品管理和殡俗改革



第二十一条　实行火葬的地区内禁止任何单位和个人生产、销售棺木等为土葬服务的丧葬用品；禁止为遗体土葬提供抬尸、运尸及安葬等便利条件；禁止为遗体土葬提供墓地、墓穴。

第二十二条　倡导实行文明、健康、科学的丧葬礼仪，禁止在殡仪活动中进行封建迷信活动。

禁止生产、销售和使用锡箔、冥钞、纸钱、纸扎等封建迷信丧葬用品。

第二十三条　城市殡仪活动应在殡仪馆或殡葬管理部门指定的地点内进行。办理丧事活动不得妨碍社会公共秩序，危害公共安全，不得侵犯他人的合法权益。禁止沿街搭设灵堂、抛撒草纸冥币、燃放鞭炮。

第二十四条　信教人员按照宗教习惯举行丧葬仪式的，应当在宗教行政管理部门批准的场所进行。

第二十五条　实行丧事简办，禁止大操大办。殡葬管理部门应加强对红白理事会工作的指导，将丧葬习俗改革纳入村规民约、居民公约和职工公约之中。



第五章 殡葬服务设施管理



第二十六条　市、县、区人民政府和九华山风景区管委会应从实际出发，建立殡仪馆、火葬场、公墓等殡葬服务设施。

市、县（区）人民政府应将殡葬服务设施的迁建、扩建、改建和殡葬服务设备的更新改造所需资金列入市、县、区基本建设计划。

鼓励有条件的城市社区居民委员会根据社区服务要求，选择适当位置，经县级民政部门批准，设置殡仪服务站所，为辖区居民进行有偿、文明、规范化的殡仪服务。

第二十七条　建设殡仪馆、火葬场，由市、县人民政府民政部门提出方案，报本级人民政府审批。建设公墓，经县级人民政府和市民政部门审核同意后，报省民政部门审批；农村为村民设置公益性墓地，由乡级人民政府报县级人民政府民政部门审批。

第二十八条　公墓建设应遵循以下规定：

（一）绿化面积占墓地面积的30％以上；

（二）骨灰墓单穴或双穴占地面积不得超过１平方米;

（三）遗体墓位占地面积不得超过3平方米；

（四）规划、设计应有文化艺术特色。

第二十九条 公墓墓穴（格位）应当按照价格管理权限合理定价，实行明码标价。管理费收取年限一个周期不得超过20年。

凡在公墓和骨灰存放设施安放骨灰，应按规定缴纳费用。逾期六个月不缴纳的按无主穴位处理。

第三十条　禁止在下列地区建设公墓和私建坟墓：

（一）耕地、林地；

（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；

（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；

（四）铁路、公路主干线两侧。

前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地外，由当地人民政府限期迁移或深埋，不留坟头。

公墓墓穴和骨灰存放格位严禁炒卖和传销。

农村公益墓地，不得提供给村民以外人员，禁止开展经营活动。



第六章 法律责任



第三十一条　从事殡葬业务的单位，应自觉遵守殡葬管理的有关规定，方便群众，增强服务观念，提高服务质量。

第三十二条　违反本办法，有下列行为之一的单位或个人，按下列规定分别处罚；

（一）将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的由民政部门责令限期改正，拒不改正的，可以强制执行。

（二）制造、销售封建迷信殡葬用品的，由民政部门会同工商行政管理部门予以没收，并可处以制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。

（三）拒绝、阻碍殡葬管理人员依法执行公务，或者借丧葬活动扰乱社会秩序，违反社会治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定进行处罚。

（四）殡仪服务人员利用工作之便索取财物的，由民政部门责令退赔，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条　当事人对处罚决定不服的，可按《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向行政机关申请行政复议或向人民法院提起诉讼。



第七章 附 则



第三十四条　华侨回国安葬，港澳台同胞回内地安葬以及在华死亡的外国人士的殡葬活动，按国家有关规定管理。

第三十五条　在殡葬改革中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府或殡葬管理部门给予表彰、奖励。

第三十六条 各县、区人民政府、九华山风景区管委会可依据本办法，结合当地实际，制定具体实施办法。

第三十七条　本办法由池州市民政局负责解释。

第三十八条　本办法自2006年12月1日起施行。

附：贵池区暂缓火葬区域村组名册

　

　



附：

贵池区暂缓火葬区域村组名册



经省政府同意，省民政厅作出《关于同意暂缓火葬区域的批复》（民务字[2006]147号），确定贵池区暂缓实行火葬的高山不通车的乡镇村组是：

1、棠溪乡共5个村11个组：石门村黄尖组、黄梅组、白沙组；棠溪村球山组；花庙村七井组、方村组、大岭组、石村组、冯村组；留田村江冲组马山片；西山村青坑组。

2、梅村镇共1个村2个组：黄田村马岭组、康冲组。

3、梅街镇共4个村4个组：潘桥村林茶组；峡川村曹山组；乌石村一组；梅街村凌村组。

4、刘街乡共3个村9个组：双溪村风岭组、风和组、周冲组；长垅村郎冲组、景岭组；柯郭村组；源溪村柯村组、徐村组、庄坦组。

5、解放乡共4个村6个组：双河村焦村组、汪村组、许岭组；元四村太卜组；俞村村马岭组；浪河村主山组。

6、高坦乡共2个村4个组：斗溪村郑山组、上棚组、杨棚组；双丰村十八股组。

7、唐田镇共5个村19个组：八一村元坑组、徐坡组、山头组、陈塘组、祖山组、大坑组、杨冲组、里冲组；石破村舒坡组、祖山组、岭脚组、刘冲组、林冲组；扬名村燕窝组；尚书村鸟科组；凤凰村反排组、凉亭组、天堂组、岩头组。

8、牌楼镇共1个村4个组：大山村周冲组、罗岭组、郑村组、麻岭组。



浅议刑事“初查”制度

作者：郭小锋、李旺城

【内容摘要】刑事“初查”制度在检察机关查办职务犯罪过程中具有极为重要的作用。但是，目前理论界和司法界对初查制度存在强烈的争议，主要围绕初查制度的法律依据、法律地位和必要性等方面展开。本文借此试图对初查制度进行多视角、多层次的探究分析，旨在抛砖引玉。
【关键词】 初查 形成 法律依据 规范

一、刑事“初查”制度的形成
（一）“初查”制度背景折射
“初查”制度的提出决非偶然，而是特定历史时期刑事诉讼理论和实践的产物，同时折射了深刻的时代背景。
1、检察机关对自侦案件立案标准的误解。1979年《刑事诉讼法》要求对控告、举报和自首材料进行审查后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案。80年代初期，检察机关受理的经济案件立案材料多数是发案单位通过调查而提供的，已经能够证明有犯罪事实存在而且需要追究刑事责任，检察机关往往审查材料后即行立案。接受举报时已具备相当的犯罪证据，是这一时期自侦案件立案工作的一个突出特点，久而久之办案人员无形中产生只有客观上存在犯罪事实才能立案误解。但是，到了80年代中后期，自侦案件举报线索迅速增多，其中匿名举报和举报事实不清的现象也在增多。检察机关为解决立案后“撤案”或“免予起诉”（不包含构成犯罪因规定免予起诉的情形）的问题，提出“提高立案质量，把好立案关”的口号，在确认有犯罪事实存在的前提下才能立案的观点。据统计，1990年上半年，全国检察机关共审结贪污、贿赂案件的案犯37972人，其中免予起诉22503人，占审结总数的59.2%。比1989年同期相比，免予起诉率上升14.1%。其中许多案件应该撤案的，却错误地被作免予起诉处理（1990年10月23日最高人民检察院发32号《关于进一步加强自侦案件免予起诉工作的通报》）。因而，加大立案前的审查或调查（“初查”）力度，势在必行。
2、80年代中后期，全国检察机关展开了立案竞赛，导致自侦案件的侦查质量明显下降。据1983年7月13日最高人民检察院印发的《关于转发的通知》中有关数据统计，1983年第一季度全国受理的经济案件比1982年第四季度下降13.1%，立案的案件下降13.2%；陕西省案第一季度件受理数下降41%，立案数下降83%；浙江省第一季度有15个市、县（区）院没有立过一件经济案件。随后，1983年10月21日，最高人民检察院下发《关于继续抓紧抓好打击严重经济犯罪活动的通知》，要求各省、市、自治区人民检察院，军事检察院，全国铁路运输检察院积极贯彻中央在《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》指出：“打击经济领域中严重犯罪活动的斗争，要继续按照中央的部署抓紧抓好，依法从重从快惩处一批，杀一批。”这两份司法性文件直接掀起了全国检察机关自侦部门立案竞赛的序幕，也为后来检察机关一直将立案数作为自侦部门工作实绩主要评判标准埋下伏笔。但是，立案竞赛导致的危害后果是案件质量大幅度下降，这一现象在90年代初逐渐为全国人民代表所广泛关注，后来检察机关在征集人民代表意见时发现，问题关键在于立案质量不高。对此，最高人民检察院在后来的司法文件也是一再强调“初查”制度。
（二）回顾“初查”制度的有关规定。
据了解，“初查”制度最早的规定是在1983年3月1日最高人民检察院印发的《人民检察院直接受理自行侦查刑事案件的办案程序（暂行规定）》中，该文件第二节规定了“立案前的审查和立案”，其中“立案前的审查”就是初查的雏形，但是文件中没有使用“初查”一词。而“初查”一词最早是见于1985年1月召开的第二次全国检察机关信访工作会议的文件中。该文件在谈到信访部门的工作任务时指出：“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的‘初查’，以便能为自侦部门提供准确性高一些的案件线索。”1990年11月最高人民检察院印发的《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》对“初查”制度做出明确解释，“初查工作是对贪污贿赂案件线索立案前的审查”。1993年3月最高人民检察院出台的《关于加强举报工作的决定》第5条规定：“大力加强初查工作。初查是消化的前提和立案侦查的基础。”并对举报中心、自侦部门对于举报线索初查分工作了详细规定。1993年11月最高人民检察院下发的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》明确了“初查”作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序和工作阶段。1995年7月最高人民检察院出台的《关于要案线索备案、初查规定》进一步解释了“初查”制度，“初查工作是人民检察院在立案前对要案线索进行审查的司法活动。” 1996年9月最高人民检察院发布的《人民检察院举报工作规定》第5条规定：“初步调查即初查。” 1998年12月最高人民检察院出台的最为权威和系统司法解释——《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）第6章第2节规定了“初查”制度。1999年11月最高人民检察院颁布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第6条规定：“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”
（三）“初查”制度的含义。
根据《汉语词典》的解释，“初”字有“初步”或者“初级”的意思，而“查”字则有“查究”、“查验”、“核查”、“查看”、“检查”之义。在刑事诉讼法语境论中，与“查”字相关的主要法言法语有“调查”、“侦查”和“审查”。那么，再将“初”与“查”个义相结合，“初查”则可解释为：初步调查，初步审查，初步侦查，初级调查，初级审查和初级侦查[1]。刑事“初查”制度究竟做何种解释，刑事诉讼法对此并没有做出立法性的规定，根据对“初查”制度的相关司法性规定的考察，发现“初查”有立案前审查之义，也有初步（立案前）调查之义，但未发现有“立案前侦查”或者“初步侦查”之义，这也是高检院有意区分“初查”与“侦查”，初查不是初步侦查，而是自侦案件立案前的一项重要的、独立的司法活动，以区别于立案后侦查活动。但是，从司法实践的角度来探索“初查”则又是别具一格，多年来司法人员都已习惯了把“初查”当作“侦查”来对待，实质上“初查”也就是一种“准侦查”行为[2]，一种有限的侦查行为（不可采取强制措施、侦查措施等硬性规定），换言之，除司法解释对初查行为禁止性规定外，“初查”与“侦查”并没有本质性区别。
综上观之，笔者认为，“初查”在刑事法中的含义可以理解为“立案前的审查”、“初步调查”或者“有限的侦查”。
二、刑事“初查”制度的法律依据及地位
（一）“初查”制度的法律依据。
关于初查制度法律依据的问题，一直存在两种不同的观点：一种观点认为，根据刑事诉讼法规定，立案才是刑事诉讼的起点而不是初查，况且刑事诉讼法根本就没有规定“初查”制度，初查制度只不过是检察机关为了自身工作的需要而设立的一个程序，必然会扰乱正常的诉讼程序[3]。另一种观点认为，初查制度具有法律依据。《中华人民共和国刑事诉讼法》第86条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”尽管该条款未出现“初查”字样，但是该条款中的“应当按照管辖范围，迅速进行审查”已涵盖了“初查”制度。
笔者认为，后者观点较为可取。而两种观点存在分歧的主要原因是对“立案”的理解，前者认为立案是诉讼的起点，应该说是准确的，但是什么是立案呢？前者倾向性认为，填写决定立案书后才算立案，这种对立案的理解有些过于狭隘。其实，立案是一项诉讼活动，是一过程而不是一个点，应包含受理、审查和做出立案决定三方面内容，其中“审查”与“初查”制度相对应。据此，后者认为“应当按照管辖范围，迅速进行审查”已涵盖了“初查”制度的观点较为可取。但是，同时笔者建议，法律应当在条文中予以明确“初查”制度，以免产生各种不必要的误解。
（二）“初查”制度的诉讼地位。
关于“初查”制度诉讼地位的认识离不开对“初查”制度的法律依据认识。如果否定“初查”制度是具有其法律依据的，那么必然认为“初查”是一项非刑事诉讼行为，而如果肯定“初查”制度有其法律依据，则认为“初查”制度不但是一项刑事诉讼行为，而且还是某些案件立案阶段的必经程序[4]。
笔者认为，“初查” 至少是检察机关自侦案件立案阶段必经程序。其理由是：检察机关自侦案件通常具有犯罪行为隐密或举报时犯罪事实不清的特点，往往不能依据举报线索内容判明是否有犯罪事实存在，是否应当立案。这样，需要有相应的证据证明符合立案条件，而获取据以决定立案或不立案的证据最重要的手段，就是初查。从检察实践角度看，如果在初查中成功获取了犯罪嫌疑人的犯罪证据，就为立案侦查和采取强制措施打下了坚实的基础，案件就容易突破；相反，如果不经初查程序，仅凭书面审查的结论来决定是否立案，就会贻误立案侦查和采取强制措施的有利时机，即使立了案，也会由于证据不够扎实可靠，而使案件侦破工作陷于进退两难的被动局面。因此，初查是人民检察院查办自侦案件的必经程序。实际上，公安机关在许多案件立案前都已经进行过“初查”活动，甚至是不破不立，以保证立案质量。对此，许多学者也是颇有微词，认为“初查”制度已经代替了侦查制度。笔者认为，实践中的确存在初查代替侦查现象，其主要原因是对初查的度没有很好地把握，因为初查是为立案工作服务的，所以一旦到达立案标准，初查即应终结。而侦查是为结案工作服务的，在立案的基础上查明事实的真相。这样，就能够很好的划分初查与侦查的职责。
（三）“初查”获取材料的证据效力。
由于对初查制度的法律依据及地位存在较大分歧，导致初查中获得的材料能否作为诉讼证据材料使用，也是争论不休。笔者认为，初查获取的材料具有证据效力。理由是：《刑事诉讼法》第42条规定：“证明案件真实情况的一切事实，都是证据。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第61规定：“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述，不能作为定案的根据。”《人民检察院刑事诉讼规则》第265条第1款规定：“严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，不能作为指控犯罪的根据。”据此，笔者认为，初查过程中获得材料尤其是言辞材料是否具有证明力，能否作为刑事诉讼证据使用，主要不在于其获得的诉讼阶段，而在于其获得的手段和条件是否合法，因而初查获取的材料具有证据效力。但是，如果在初查过程中采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得被调查人言辞材料，也应予以排除。
因此，检察机关通过合法的初查手段获得的证据应当可以作为刑事诉讼的证据使用。
三、刑事“初查”制度的必要性
对刑事“初查”制度的必要性的认识，也是仁者见仁，智者见智。愚认为，检察机关自侦案件采取“初查”制度有其现实的必要性。
1、案件特殊属性决定初查的必要性。公安机关管辖的刑事案件侦查模式一般是由事到人，而检察机关办理的职务犯罪案件侦查模式往往是由人到事。由于职务犯罪手段的隐蔽性、智能性和复杂性，加之举报线索很少能直接反映经济犯罪问题，多数是出自举报人道听途说和主观臆测，因此在司法实践中，大量举报线索反映的问题很难查证属实。这样，只有借助初查程序对大量的举报线索进行筛选和过滤，从中找出有价值的犯罪线索，集中人力、物力、财力进一步查处犯罪，才能避免无的放矢、打击不力、浪费司法资源的被动局面。
2、案件主体决定的初查必要性。检察机关负责查办的是国家工作人员职务犯罪案件，其主体一般负责、主管或者经手某些公务性工作，具有一定的职务身份。对于这些案件，如果仅凭一件来历不明的匿名举报线索就决定对被举报人进行立案查处，可能正是由于检察机关一次不正确的决定，导致一个企业解散、一个无辜被举报人饱受舆论的压力，这种做法是不公平的、也是不可取的。而从检察职能出发，我们知道，检察机关不只是承担打击犯罪的职能，而且也承担保护因举报失实的被举报人合法权益，因而检察机关本着对案件事实负责的理念、本着对举报人和被举报人负责的态度，对受理的职务犯罪线索进行认真初查确认是否符合刑事诉讼法规定的立案标准。从某种意义上看，“初查”制度对稳定区域大局，服务经济发展，维护国家工作人员清正廉洁的形象具有积极的现实意义。
3、“十二小时”规定决定初查的必要性。《刑事诉讼法》第92条第2款规定：“传唤、拘传持续的时间最长不得超过十二小时。”根据职务犯罪规律，犯罪嫌疑人往往具有丰富的社会阅历、较强的抗审能力和较高的文化水平，而且作案也往往手段隐秘、高明。如果不通过初查程序，而仅仅根据刑诉法规定的立案标准“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”，恐怕在法律规定的12小时内难以攻克讯问对象。而事实上，当前检察机关在普遍采用初查程序的情况下都难以在12小时内攻克讯问对象，更不用说在没有掌握任何证据材料的情况下通过12小时来攻克讯问对象。基于法律强制性规定和职务犯罪特点，初查制度的存在在办理职务犯罪案件过程中显得尤为的重要和必要。
4、不立案答复制度决定初查的必要性[5]。根据《刑事诉讼法》第86条规定：“…，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”在答复署名举报人时，如果仅根据举保人提供的线索再加上办案人员的主观“认为”就做出不立案决定，恐怕难以让举报人信服，也难以平息诸多上访事件。实际上，检察机关在答复署名举报人时，其决定不立案的理由是非常充分的，附随大量的书证材料和证人证言。而这一切都取决于初查制度。就此而言，初查制度是缓解干群矛盾、平息上访和维护地方和谐稳定的推进器。
5、案件质量决定初查的必要性。自侦实践证明，撤案，错误拘留、错误逮捕，无罪判决以及错误采取查封、扣押、冻结、追缴等措施，无不源于错误立案，而错误立案又基本源于初查不到位、不彻底和不科学。因而，初查在保证案件质量和最大限度防止错案发生方面，起着举足轻重的作用。相反，如果在立案（狭义）前不设置初查制度，那么根本无法保证自侦案件的成案率和采取强制措施、侦查措施的正确率、起诉率和判决率，也即无法保证案件质量，并且产生不良的法律效果和社会效果。
四、刑事“初查”制度的规范化
初查是自侦工作中最基础、最前沿的工作任务，但同时也是自侦工作中较为薄弱的环节。理论界对此缺乏必要、深刻的研究，司法界对此缺乏严格、可行的规范，致使目前初查工作的质量不高、规范性不强，直接影响立案工作和侦查工作。基于此，笔者从以下四个方面探讨对初查工作的规范。
（一）规范初查线索。
规范初查线索，应当建立严格的管理机制和科学的评估机制。侦查部门应当指定专人统一管理案件线索，建立档案，逐件登记线索来源，涉案单位及人员，反映的事实、性质，侦查人员及线索处理情况，并定期核对。线索一旦流转须办理书面手续，有关责任人对线索应及时分流、处理，不得积压。就线索评估而言，应成立评估小组，小组成员由自侦部门负责人和经验丰富的侦查人员组成，集体评议。必要时还可以根据需要商请有关人员参加，并做好保密工作[6]。这样，不但可以提高初查工作的及时性，而且还可以提高初查工作的成功率。
（二）规范初查方式。
根据《人民检察院诉讼规则》的有关规定，初查可以进行书面审查，也可以进行一些必要的调查措施，如询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的方式，但不得采取强制措施、查封、扣押、冻结等方式。这是对初查方式总括性、原则性的规定，所有的初查活动都应当遵守。但是，《人民检察院诉讼规则》对初查方式适用的程序未做出严格规定。例如，侦查人员初查期间的回避程序、询问有关人员时谈话持续时间不得超过十二小时和侦查人员在运用初查方式时明示身份、告知被询问人员相应的权利和义务等方面内容。因而，在《人民检察院诉讼规则》或者其他规范性法律文件中应进一步加以规范。
（三）规范初查标准。
规范初查标准，在内容上将初查与侦查进行区分。按照一般司法实践的做法，初查的具体内容主要体现在“十二点策略”上，即初查本人及家庭成员的身份资料；本人及家庭成员的投资及存款等资金情况；本人及家庭成员的房屋购置情况；本人及家庭成员购买保险的情况；是否存在有以父母、配偶、子女和其它亲属名义开办私有公司的情况；子女是否在境外或者收费较高的学校就读的；是否有护照以及出境情况；是否有赌博、嫖娼等劣迹的；是否有公开或秘密的情人；是否购买车辆和长期占用他人车辆的；与业务单位有关人员密切的电信交往情况；与业务单位有关人员私下密切接触的情况等。这些待初查内容侧重体现为外围的、泛泛的调查，而进入侦查环节则集中侦查与案件相关的书证材料、口供材料和证人证言材料。此外，还应规范初查终结标准，要求侦查人员在提请不予立案时，对每一项初查内容辅以相应的调查材料，而且对每一项事实的调查结论都要有合理的分析判断，不能凭空猜测而妄下断论，以防该立案的不立案。
（四）规范初查考核。
从制度上健全对初查工作的考核是提升初查能力和效果的一项十分重要的措施。立案、结案、起诉和判决等工作环节，具有一套比较完整成熟的考核审查制度，它对促进各级检察机关在这些工作环节上的能力提高起到了积极的推动作用。目前，对初查工作的效率、质量、组织和监督的考核工作，大多还只是由各检察院在内部进行的，标准和要求不尽相同，还没有形成自上而下的、外部的、统一的考核机制。这对促进初查工作水平的提高是不利的，应通过一定的调研建立起一套科学合理的考核制度。

注释：
[1] 参见 张复友 著《刑事初查的理性思考》，载于《法律评论》第2002-18期，第 123 页。
[2] 参见 郭李新 主编《检察机关侦查实务〈举报初查·立案技巧·强制措施〉卷》，中国检察出版社2005年版，第54页。
[3] 参见 姜焕强著《论初查在刑事诉讼中的法律地位》，载于《河北法学》第2005-1期， 第 146 页。
[4] 参见 张惠明 著《论初查的法律依据及其相关问题》，载于上海市人民检察院第一分院《调查与研究》第22期。