如何在完善刑罚执行制度中维护公正

潘曾


刑罚执行，是指有行刑权的司法机关将人民法院生效的判决所确定的刑罚付诸实施的刑事司法活动。监狱是国家刑罚执行的专门机关，负责执行有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行刑罚的执行，虽然还有看守所和劳教所等其他刑罚执行机关，但刑罚执行主要由监狱体现，我国现行的刑罚执行制度始创于建国初期，改革开放以来虽然作过一些调整，但整个刑罚执行体制基本上没有变化。随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的确立，全面建设和谐社会已成为社会发展的要求，民主、文明、法治已经成为时代的要求，社会主义法制体系逐步完善，作为法制体系的重要组成部分的刑罚执行制度，也迫切需要进行进一步的改革，以适应时代发展的潮流。
公正即公平、正义，是法治的实质含义，是建设和谐社会的基本要义，刑事司法是社会公平的最后防线，而监狱是“最后防线”的最后屏障,监狱作为刑事司法的最后一道工序，如果执法不公，其恶劣后果将是人们对法律信任的危机；对监狱来说，一次不公正的执法可能会摧毁千百次的说教。清末人士徐谦认为"监狱制度与刑法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。"监狱刑罚执行出现了问题，法律再好，判决再公正，都失去了意义，仅仅是一种形式外壳而已。监狱执法不公，抑或妥协执法，意味社会公平防线的全面崩溃。法治不存，秩序何在？秩序不存，公平何在？公平不存，正义何在？法治何在？
总体来讲，笔者认为现行的刑罚执行制度在维护公正时存在以下不足：一是我国虽然倡导刑罚目的是教育改造罪犯，但教育改造的理念陈旧，方法单一。刑罚执行机关主要采取的是强制犯人被动接受教育改造的方式，普遍做法是将犯人集中关押在大墙内劳动改造，辅之以法制教育和文化教育，教育缺乏层次性，教学处于比较低的水平，难以适应新时期押犯的不同方面的需要；同时缺乏有效的机制激发、调动犯人接受教育改造的积极性。二是犯人人权保护观念不强。相对于普通人来说，罪犯是少数人和弱势群体。他们的权利被剥夺、自由被限制，受多种因素影响，在刑罚执行中还存在着践踏侵犯犯人合法权益的现象，部分干警执法简单粗暴，从目前罪犯基本权利保护来看，我们在实行“惩罚与改造相结合，教育与劳动相结合”的原则和实现刑罚执行职能中，还存在相当的问题。诸如罪犯超体力、超时限劳动问题；对罪犯体罚、虐待、打骂和歧视问题；罪犯生活卫生标准普遍低于国家规定标准的问题；受教育时间得不到保证等等。三是依法执行刑罚的观念不强。法院与监狱之间的工作制约流于形式，法院负责罪犯减刑、假释案件的裁定，但由于不了解犯人的改造情况，只能监狱报什么裁定什么，发挥“橡皮图章”的作用，这就形成了监狱及其干警在刑罚执行中行使权力范围过大，随意性强，容易导致滥用职权、侵犯犯人合法权益和司法腐败。四. 由于长期受传统思想、体制的影响以及人们对监狱工作的不正确认识和定位，监狱的职能至今仍呈现出监狱、企业以及办社会高度合一的格局，在实际工作中，由于利益关系和现实需要，要求监狱警察是多面手，穿着警服当老板、做生意，当着老板、做着生意又要穿警服、要公务员、要吃皇粮、要财政保障。监狱警察究竟是什么、干什么、要什么，道理是什么，都不明白。部分监狱和监狱干警疲于应付生产任务和经济指标，很容易就造成了“生产第一，改造第二”。这种格局严重影响了监狱工作的未来发展，监狱和监狱警察的职能需要纯化。五.减刑与假释操作上存有缺陷，比如犯人要认罪服法这个减刑条件过高且没有可操作性，不利于调动犯人改造的积极性，犯人有可能是“口服心不服”，无从知晓，同时我国法律规定，犯人不服刑事判决有提出申诉的权利。在实际中如果犯人不服刑事判决提出申诉，即被视为不认罪表现，显然这与法律保护犯人申诉权利的精神相违背，也不利于犯人改造；而假释制度，运作上不灵活、过于僵硬，表现在犯人获得假释难，撤销假释也难，监外执行机关对假释犯人的活动缺少有效的制约和处分手段。监狱又很难了解犯人的监外执行情况。
那么应该如何完善刑罚执行制度，使得能够体现出公平正义？笔者认为可以从如下方面入手：
一、保证减刑和假释的公平、公正。刑罚执行制度的主要内容是假释和减刑，减刑、假释对罪犯的影响也最大，是罪犯在服刑期间最关心、最高层次的需要。减刑、假释的公正、公平运用，能引起罪犯对法治的普遍关注，对法律的权威能起到强化、示范作用，从而成为每个积极改造的罪犯可以预期（期待）的目标，而不断地强化、激励罪犯的持续积极改造的心理和行为。从更广的范围看，可以形成一个监狱的积极向上的改造氛围，形成一种良好的态势，促进监管安全稳定，并反过来为罪犯积极改造提供环境保证，使改造手段发挥事半功倍的作用。对于减刑和假释的程序和考核标准，一定要透明、合理、制度化，才能做到公正。
在刑罚执行上，我国是实行减刑为主、假释为辅制度的少数国家之一，而大多数国家特别是发达国家，普遍实行的是假释为主减刑为辅，或单一假释的制度。是扩大减刑的适用范围，还是扩大假释的适用范围，哪个效果会更好？ 根据北京市监狱系统的一项调查表明：减刑后刑满释放人员重新犯罪率，比假释回归社会人员的犯罪率高，说明假释比减刑刑满释放人员整体矫正质量高。同时在实际操作中，获得假释的服刑人员极少，据统计，我国监狱近十年的假释率仅在0.8%-2.9%之间。假释作为一种刑事执行制度，可以最大限度地鼓励罪犯改过自新，可以弥补长期刑量刑的不当，可以作为罪犯回归社会的桥梁，同时也有助于预防监狱爆满的问题发生。应当适当的扩大假释人员的比例。
现行的减刑、假释是建立在服刑人员考核的基础上，根据考核的成绩来决定其是否减刑和假释。而日常考核制度是由劳动改造情况、遵纪守法情况、教育改造情况等几方面来综合考察的，但在实际中，根据福建省监狱管理局下达的文件规定和各个监狱的实际情况，服刑人员的考核重头主要在他的劳动改造方面，即生产产值情况，根据周浦监狱驻狱检察官调查，该监狱有前科的372名罪犯中，其中上次服刑期间被减刑的罪犯255名，占60.48％。虽然这个调查样本不大，但是结论让人很惊讶，造成这种情况的发生，同劳动改造成绩占据了改造成绩的大部分有很大的关系，这种减刑没有体现了公正，不符合现代行刑理念的要求，况且这方面考核本身就存在一些不公平的地方：1.老弱病残犯和年轻力壮的服刑人员相比，就产值来讲，根本不是“对手”，使得一部分老弱病残犯丧失了改造信心，而监狱又没有相关的另外规定，这就是个不公平，服刑人员由于其先天的各种条件和身体素质，在进行劳动改造时，创造产值是又不同的，这和是否积极改造没有关系，监狱应该针对不同素质和条件的服刑人员制定相应的产值考核标准，达标和嘉奖等也要另外设计下达；2.应该改变以产值论考核的现状，要综合考虑，努力使考核制度能体现公平、公正；3.在减刑、假释中要实行程序公开，操作透明，讲明原由，切实维护公正，日常考核中要公开、公平，严格按照考核规范，杜绝暗箱操作，减少干警人为因素；4.加大制度化建设，将监狱的一系列工作程序都用制度化规范起来，一切有章可循，按照规章办事，保证公平、公正。
二、建立和完善罪犯科学分类制度。罪犯的分类制度，是监狱对罪犯进行管理和采取矫正措施的基础，科学的分类制度能最大程度上体现对罪犯管理上的公正，针对不同类型、不同程度的罪犯采取不同的对策，只有这样才能有的放矢，对症下药。现行的罪犯分类制度，使得监狱在关押罪犯时，类型显得多样化，罪犯在不同服刑时期的分级也显得程序化和草率，一般按照进监时严管，过一年左右普管，依次类推，处遇本身基本处于不运动状态，没有体现出弹性，不管程度好坏，都基本都停留于同一个监狱服刑，比如重刑犯在经过一段时间改造，危害性降低后，却还是和其他有严重危害的罪犯关押在同一监狱，接受着严厉的看守，这样调动不了罪犯积极性，也体现不了公正，监狱应主要依据狱政警戒设施、监管技术装备、警力配备、管理方法、活动范围、劳动方式等因素，分为高度戒备、中度戒备和低度戒备三个等级，分别关押具有相应危险程度的罪犯。同时探索多种形式的分类制度，考虑为不同服刑阶段的罪犯设立专门的监狱，给予不同服刑时期、不同程度的罪犯以不同的相应待遇和矫正方式。
三、提高干警的执法素质，保证执法公正。监狱没有一支懂法、公正执法、高素质执法的队伍，无法体现公平、正义。新时期，随着国内市场的不断开放和对外交流的日益扩大，将出现各种新的犯罪类型，犯罪手段和方式也将发生变化，学历高、知识型的职业经济犯罪将成为新的犯罪动向。总体犯罪将向集团化、智能化、流动化趋势发展。特别是社会底层人群由于心态失衡等原因造成的侵财型等暴力性罪犯也会增多，将给我们监管改造工作带来新的难度。“道高一尺，魔高一丈”，但就目前监狱干警的知识水平、管理水平、执法能力还不能完全适应当前的挑战，就泉州监狱而言，大专以上人员占全监人数的73.78%，本科占30%，干警很大一部分为中专毕业，都是通过成人再教育方式取得大专和本科文凭的，基本功不太扎实，没有接受过太系统的教育，通过在基层干警中的一项16人数小范围调查：真正知法、懂法，能向服刑人员解释法的只占5人；对服刑人员的教育方式仍停留于过去的简单说教，甚至有辱骂现象。监狱人民警察的公正、平等执法对形成全社会法律至上的意识具有直接的作用，监狱以及监狱警察应当确立保障罪犯的合法权利的意识,这种保障，其实质就是保障所有人的权利，只有罪犯的合法权利得到保护，只有监狱警察真正把尊重罪犯权利落到实处，承认罪犯是权利主体，公正才谈得上。在现阶段如果那些"关系犯"以及靠"钱刑交易"的罪犯可以轻而易举地获得减刑、假释，仅从改造层面上来说，可造成全部改造手段的失灵，因为纵然监狱干警在口头上说得天花乱坠，而现实的反差是执法上的不公正、不公平，又怎能令罪犯心服口服呢？又怎能使在罪犯心灵深处建立法律权威与公平的通道呢？法律社会学的研究表明，人们对法律的信任并进而形成"法律至上"的信仰与理念，取决于对生活中对法律权威的现实感受和对法律职业人员（监狱警察应是一种法律职业）公正执法的现实体验。
四、纯化监狱职能，进行监狱改革。客观地说，高度合一体制的监狱职能多元化曾经作过历史性的贡献，可谓功不可没。在社会主义市场经济条件下，在社会分工日益细密，职能分化日益纯化的情况下，很显然，监狱职能多元化已成为制约监狱工作未来发展的最大的体制性障碍。我们必须从改造人的大局出发，从社会主义监狱惩罚与改造人的职能出发，尽快实现监狱职能单一化，为改造科学化创造良好的外部条件。注重监狱内部结构与功能的创新，使监狱从办企业、办社会中脱离出来，专心致力于改造和矫治，使服刑人员的劳动生产改造成绩不致成为考核的最主要内容。只有脱离了经济利益关系，服刑人员的考核才能真正体现公平、公正。
监狱公正缺少监督，是不能实现的。目前监狱的监督，既不健全，又不完善。大多流于形式，在新形势下，应当大力加强。从监督形式上看，应包括权力机关监督、党的监督、群众监狱、舆论监督；从过程上看，应包括事先监督、事中监督、事后监督；从监督内容上看，应包括执法监督、管理监督等。应该从具体的方面着手，如编制罪犯手册，将罪犯从入监到出监，从劳动、学习到接受管理，从减刑、假释到处分、加刑等有关权利、义务进行浓缩，条理清楚，提高了执法透明度；如实行狱务公开制度，将监狱工作有关内容、流程、期限、幅度向社会公布，接受社会群众监督；如聘请社会名流、党政人士做行风监督员，定期视察监狱，不仅沟通了与社会的联系，也消除了社会误解，促进了监狱事业的发展等。
党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来， 十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出，深刻理解和把握构建社会主义和谐社会的丰富内涵，维护和谐社会的公平、正义，对于我们完善刑罚执行制度意义重大，也只有按照构建和谐社会的要求，切实把公平正义贯穿于我们监狱改革和监狱工作的始终，才能把罪犯改造成守法公民，搞好刑罚执行，完善刑罚执行制度，为经济建设和小康社会的最终建成创造良好的条件。


中共中央 国务院


中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定
中共中央、国务院



中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》（中办发［1984］26号）下达以后，各级党委和政府认真贯彻执行，已经取得一定效果。但是，党政机关和党政机关干部经商、办企业的现象还没有从根本上得到纠正，有些地方仍在继续发展
。对这种现象，必须进一步引起重视，采取果断措施，坚决加以制止。
我们的政权机关和党的机关，以及在这些机关任职的干部，在改革经济体制和加快经济建设中，都应该严格遵照《中共中央关于经济体制改革的决定》中的有关规定，认真履行党和国家赋予的职责，使自己的业务工作真正服从和服务于十二大提出的党的总任务和总目标。各级党政领导
机关特别是经济部门及其领导干部更要正确发挥领导和组织经济建设的职能，坚持政企职责分开、官商分离的原则，发扬清正廉明、公道正派的作风，切实做到一心一意为发展生产服务，为企业和基层服务，为国家的繁荣强盛和人民的富裕幸福服务。决不允许运用手中的权力，违反党和国
家的规定去经营商业，兴办企业，谋取私利，与民相争。特别应当指出的是，在当前以城市为重点的整个经济体制改革正在逐步展开的情况下，有些党政机关和党政机关在职干部利用社会上存在多种价格和多种调节手段的客观条件，以牟利为目的而经商或办企业，并用所得利润变相增加工
资，这不仅不利于经济体制的改革，不利于党政机关和党政机关在职干部发挥自己应有的作用，而且危害党风党纪和干部队伍的建设。任其发展下去，不仅败坏改革的声誉，妨碍改革的顺利进行，而且必将严重破坏党群关系，腐蚀党的机体，毁掉一批干部。对此，各级党政领导机关和领导
同志务必保持清醒头脑，采取鲜明态度，坚决予以杜绝。
为此，特作如下规定：

一
党政机关不得使用公款（包括行政经费、党团费、老干部特需经费等）、贷款以及在职干部自筹资金，自办企业或与群众合办企业，不得在经济利益上与群众兴办的企业挂在一起。
党政机关为改善后勤服务工作，方便职工生活，可以开办主要为机关本身服务的不以牟利为目的的设施，如小卖部、洗衣房、理发室、招待所、印刷厂等。所得收入，机关可以按规定留一部分，用来兴办和补助机关内部的职工集体福利事业，但不得进行自费工资改革，不允许以各种形
式直接分配给职工。
已经向社会开放的机关礼堂、食堂、托儿所、幼儿园等，以及为解决机关职工子女就业而兴办的劳动服务公司，仍按原有规定办理。

二
乡（含乡）以上党政机关在职干部（包括退居二线的干部），一律不得以独资或合股、兼职取酬、搭干股分红等方式经商、办企业；也不允许利用职权为其家属、亲友所办的企业谋取利益。
党政机关的在职干部，如本人要求保留公职去经商、办企业，可予批准，但不能保留原来的职务，其工资及生活福利待遇应即停发。如果本人要求辞去公职经营个体或集体经济，应予同意。
党政机关干部可以采取向投资公司投资的方式，为国家和地方的经济发展作贡献，投入的资金可按照银行的规定获得利息，但不能参与有关企业的经营活动，更不能从中分红。
选聘的乡镇干部，除了其中担任乡镇党委正副书记、正副乡镇长、正副乡经管会主任的以外，在做好本职工作的前提下，可以利用业余时间兴办企业和参与有关企业的经营活动，但不得经营与本人分管工作业务有直接联系的工商企业。他们所经营的个体或集体企业，应按照国家工商行
政管理部门的规定，申报批准，依法经营。
精简机构后，允许机关编余人员个人或集体兴办企业，但要同机关脱钩，实行自主经营，独立核算，自负盈亏。编余人员办企业后，随之不再把有关人员列入行政编制，并应进行工商企业登记。这部分人员经营企业所得的利润，不得用于增加机关干部的工资、奖金或其他福利开支。

三
党政机关干部是国家工作人员，他们的工资标准只能由国家统一规定，他们的工资改革只能按国家的统一部署进行，任何单位和个人不得自行其是。关于党政机关干部工资偏低、劳酬不符的问题，党中央和国务院正在制定解决办法，即将改革旧的工资制度。有些党政机关通过兴办企业
取得收入，自定工资标准，搞自费工资改革是错误的，是不能允许的。

四
党政机关离休、退休的干部，应该发扬党的全心全意为人民服务、密切联系群众的优良传统，在为社会公益事业服务等方面多作贡献。
具有一定科技知识和专业特长的离休、退休干部，经有关部门批准，可以从事技术性、知识性咨询活动，可以举办培训班、补习学校、医疗所等，并取得合理的经济收入；也可以应聘于本地或外地企事业单位从事咨询或讲学活动，依照合同领取应得的劳动报酬。应聘迁居外地的，可以
保持原地户籍，允许随时迁回。
离休、退休干部可以从事家庭养殖业、种植业，出售自已的劳动产品。
从事上述活动的离休、退休干部，按照有关规定继续领取应领的工资和享受应享受的生活待遇。
离休、退休干部经商或办企业，其经营收入如不低于自己应领取或享受的工资、生活待遇，应停发其应领的工资和酌情改变其他生活待遇；如收入低于自己应领取的工资和享受的生活待遇，可酌量发给一部分，保证不低于原待遇。他们经营的企业必须严格按照国家工商行政管理部门的
规定，申报批准，并依法经营，照章纳税。
决不允许离休、退休干部利用老战友、老部下的关系和曾经担负过领导职务的影响，套购或倒卖国家的紧缺物资，严禁走私贩私、偷税漏税和买空卖空、牟取高利，以及从事“皮包公司”性质的经营体，也不得为自己的亲友提供从事这类活动的条件。

五
各级党政机关和党政干部在本决定下达以前已办的企业，应按照上述精神妥善处理。对有发展前途，能促进商品生产，于国于民有利的企业，可以转交给符合办企业规定的单位或个人去办，并应积极扶持其继续办好。但要在经济上与有关机关和干部脱钩，企业实行独立经营，自负盈亏
。企业资金遇有困难的可采取银行贷款的办法，将有关党政机关和在职干部投入的资金替换出来，也可以在自愿原则下，将这些资金转给银行，由银行分别对有关机关、干部和企业办理储蓄和贷款手续。机关干部在企业中任职的，或辞去企业职务，或辞去行政职务，二者不得兼任。辞去行
政职务的，应转为企业编制。
本决定同样适用于工会、青年团和妇联等人民团体及其所属的干部。鉴于这方面的情况比较复杂，各地方、各部门和各单位在贯彻执行本决定中，如遇有疑难问题，望将其情况和意见及时向上级报告请示，而不要简单草率地加以处理。至于新闻、出版、科技、教育、卫生、文化艺术等
事业单位和这些单位的干部办企业的问题，以及军队机关、单位和军队干部办企业的问题，将分别由中央和中央军委研究解决办法，另作适当规定。
各级党委、政府和党的纪律检查部门接此决定以后，应立即传达贯彻，组织检查，对违背本决定规定和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》精神的要坚决纠正，妥善处理，并将检查处理的情况和问题及时向上级报告。



1984年12月3日