四川省中共攀枝花市委办公室 攀枝花市人民政府办公室


攀枝花市行政机关首问负责制度

　 （中共攀枝花市委办公室、攀枝花市人民政府办公室2008年6月10日发布，攀委办发〔2008〕11号）

　　第一条 为优化发展环境，改进机关工作作风，提高机关效能和公共服务质量，根据法律、法规、规章和《四川省行政机关首问负责制度》等有关规定，制定本制度。

　　第二条 攀枝花市各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和受行政机关委托的组织，以及上述机关或组织设立的服务窗口（以下统称行政机关），适用本制度。

　　攀枝花市各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、群团组织及人民团体参照本制度执行。

第三条 首次依照职责接待公民、法人或其他组织的行政机关工作人员是首问责任人。

　　第四条 首问责任人对申请办理行政许可、非行政许可审批事项和确认登记等公共服务事项，了解政务、反映情况以及联系公务、履行协作职能的公民、法人或其他组织的办事人员（以下简称办事人员），应热情接待、认真办理或引导、跟踪办理有关事项。

　　第五条 首问责任人应当指导办事人员填写有关申报所需的材料。

　　第六条 首问责任人对属于自己承办的事项应立即接办；对不属于自己承办的事项，应将办事人员引导至承办人，或将有关事项转交承办人；承办人不在岗的，或承办人一时不明确的，首问责任人应当代为接收、转交，负责跟踪办理。

　　第七条 申请办理行政许可、非行政许可审批事项和确认登记等公共服务事项，对于承办人不在岗或承办人一时不明确的，首问责任人应当对接待办理事项进行登记，注明姓名或单位名称、住址、联系电话，办理事项，所收材料的名称、数量，以及首问责任人、承办人、联系电话、处理情况等相关信息。

　　第八条 首问责任人对不属于本机关职责范围内的事项，应当向办事人员说明理由、告知该事项的具体负责部门和联系方式，并尽可能给予指导和协助。

　　第九条 承办人应当认真及时办理有关事项，并将有关事项的办理情况、办理结果及时回复办事人员。

　　第十条 行政机关主要负责人应当根据法律、法规、规章规定和实际工作需要，确定首问责任人应当承担的责任事项，并对本机关工作人员履行首问负责制度职责进行督促、考评。

　　第十一条 攀枝花市各级政府办公室对本级行政机关履行首问负责制度实施监督、考评。

　　攀枝花市各级党委办公室对本级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、群团组织及人民团体参照执行首问负责制度实施监督、考评。

　　第十二条 违反本制度的，依照《攀枝花市机关效能责任追究制度》追究有关单位和人员的责任。

　　第十三条 本制度由市政府法制局负责解释。

　　第十四条 本制度自公布之日起施行。

王占阳 中央社会主义学院政治学教研室教授、主任




乌坎事件的合理解决令人欣慰、令人振奋，更让人看到了中国宪政民主事业的新曙光，特别是看到了村民自治建设的新曙光。
　　一、乌坎事件有其全国性的制度根源，它的合理解决也具有全国性的普遍意义
　　乌坎事件的根源和核心实际是村民自治问题，事件获得合理解决的最大关键也正是在于肯定了通过村民民主选举产生的“乌坎村村民临时代表理事会”的合法性，即对村民自治给予了充分的尊重和肯定。虽然这一“临时代表理事会”将来肯定会为正式选举产生的村委会所取代，村支部将来也会重新选举产生，但是，如果没有意外，乌坎村的“村民当家做主”肯定就会从此建立起来了。
　　虽然“乌坎转机”本身还只是一个个案，但它同时更对深化村民自治改革、彻底落实和保障村民自治、普遍实现“村民当家做主”具有全国性的示范和先导意义。
　　这是因为，乌坎事件的爆发不仅有其特定的具体根源，而且更有其全国性的普遍根源。这种根源就是：村民自治在颇大的程度上没有得到落实。在许多地方，不是村民自治，而是村民被治。在村里真正当家做主的不是普通村民，而是村支书或村长及其助手。这些人利用手中不受制约的权力上下勾结、官商勾结、以权谋私，严重侵犯村民的切身利益，在全国范围内导致了大量的群体性事件。众所周知，乌坎村事件也是因为村支部和村委会大肆侵犯村民利益而爆发的。
　　不仅如此，这种“村民被治”和村民利益遭到严重侵犯的现象，实际还有其更深刻的制度根源。
　　不难想象，如果遵循民主程序，当几乎全村13000名村民都起来反对村支部和村委会时，只是通过平和的改选就足以解决问题了，根本就不可能爆发如此严重的官民对峙和警民冲突。那么，为什么这种原本属于村民自治范围的事情又把地方政府牵涉进来了，形成了那么大的风波，以至于高层领导都不得不介入呢？这就不能不令人深思了。
　　就比较直接的制度原因来说，之所以会形成这种村干部专横、掠夺、村民被迫奋起反抗的对抗局面，一是因为村内选举被少数人所操纵，选举是假选举，或者是选举舞弊很严重，致使“村民当家做主”无以实现，真正实现的只是“村干部当家作主”。二是因为没有设计和安排村级分权制衡体制，以至于每次或真或假的选举产生的都是握有不受制约权力的村干部，他们在两次换届选举之间就是村级独裁者，这就使之有可能利用自己手中的这种权力，通过侵犯、侵占、侵吞村民的利益而发财，然后再用这笔不义之财向上贿赂地方官员，以谋得其对自己连任的暗中支持，向下对村民实行贿选，以直接实现当选和连任。由此，也就形成了一种权钱结合的低投入、高产出、可持续的特殊利益的生产线，以至于相当数量的村干部和地方官员都对此乐此不疲。
　　那么，我们再追问：为什么会出现许多村级选举会被少数人所操纵、以至于许多地方都是“村干部当家作主、村民被治”的现象呢？在这里，除了纯粹地方性的原因外，也有两种深层次的思想原因和体制原因。
　　一是没有解决好党的领导与村民当家做主的关系。在党政不分、以党代政的历史惯性下，仍然缺乏放手发展基层民主政治、放手落实基层群众自治制度的思想准备，总是不由自主地想“以党治民”、“以党控民”，想以党的系统直接控制社会细胞，控制到村和居委会，想以“加强党的领导”为名通过村支部直接掌控村级权力。这就必然会与村民的自治权发生矛盾和冲突，必然会出现自上而下地干预、操控村级选举、破坏村民自治的种种不良现象，必然会使村干部的权力越来越不受制约，从而使村级腐败和地方官员的腐败问题越来越严重，使村民与严重腐败的村干部和地方官员的矛盾越来越大，使农村的（特别是城乡结合部的）群体性事件越来越多、越来越严重，使原本属于村民自治范围的问题越来越扩散为了官民关系、党群关系、警民关系问题，也使执政党和政府的形象也受到了越来越大的伤害。这次的乌坎村事件显然也是这种思想惯性、体制偏差及其普遍逻辑的具体产物，因而也是全国诸多同类现象中的一个具体案例。
　　二是两种不受制约的权力相结合必然导致严重恶果。现在的乡镇级和县级选举基本上仍然是走形式，这种形式上的选举之后形成的权力结构又不是分权制衡的，而是高度集中的，这就使之也成为了不受制约的权力。村级权力与乡镇级、县级权力紧密相联，这就很容易出现这两种不受制约的权力上下勾结、相互利用、以权谋私、共同侵犯农民利益的现象，特别是在经济利益较多的城乡结合部等涉及土地问题的地方，就更是如此。这同时也使县级以上的不受制约的权力有可能通过县级和乡镇级权力一直连结到村级村权力，从而形成一个长长的特殊利益集团的利益链条，而这个利益链条的基础就是自上而下的不受制约的权力体系，这个利益链条所要鲸吞的也主要是农民的土地利益。为什么有些人总想以村支部剥夺农民的自治权？恐怕以此攫取巨大的土地利益更是其中的深层原因。这就更与党的性质和任务背道而驰了。至少在客观上，剥夺农民的自治权最有利于特殊利益集团，这是已被无数事实所证明了的。
　　这样，通过这种或长或短的利益链，一方面，上面的腐败官员得以通过腐败村官从村民手中攫取非法利益，而且经常是获得整个非法利益的大头。另一方面，腐败村官也得到了党政机关中的有关腐败官员的撑腰，从而既能“顺利当选”、“连选连任”，又能在大多数村民的反对和抗议中“巍然屹立”，因而也就可以持续不断地攫取非法利益而又不遭殃。我们在乌坎村事件中看到的实际也是这种现象。将来事件查清后，更可以具体地证明这一点。这就进一步表明，乌坎事件是有其全国普遍性的制度根源的，因而也是全国同类事件的一个缩影。
　　乌坎事件的这些全国普遍性的制度根源可以归结为一点，这就是在一系列的思想偏差、体制偏差和体制漏洞下，村民自治仍然未能得到充分的尊重和保障，以至于在许多地方都出现了“村干部当家作主、村民被治”的乡村专制体制；于是，“两种不受制约的权力相结合”、共同祸害村民的事也就越来越多、越来越严重了。
　　由此，广东省委、省政府在对乌坎村事件的合理解决中，充分尊重和肯定村民自治，支持和帮助村民当家作主，从而也开始调整了党的领导与村民当家作主的关系，也就不能不具有了全国性的示范意义和先导意义。虽然这还只是一个开端，但它更是一个非常重要的良好开端。它是在危机中打开的整个政治体制改革的一个至关重要的突破口。由此发展下去，我国的政治体制改革就将开始进入新阶段。
　　二、农民民权意识的觉醒必然导致村民自治的新发展，先进地区的新发展必然预示和引领全国新潮流
　　广东是我国改革开放和现代化建设的前沿地区。先进地区历来都是首先出现发展中的新问题的地区，又都是首先解决这种新问题的地区，因而也是开风气之先和引领历史潮流的地区。这在世界范围是这样，在中国也是这样。这在解决新问题的新方向、新思路、新方法方面是这样，在从根本上解决新问题的制度建设方面也是这样。这也使乌坎事件的合理解决具有了全国性的示范意义。
　　乌坎事件的出现和合理解决无疑有其较先进地区的特殊根源，这就是农民民权意识的较早觉醒和相对较高的维权能力。
　　我特别注意到了有关报道中的下述事实：
　　从1970年至今年，乌坎村党支部书记薛昌已经连任此职长达41年之久。他是乌坎村的“顺我者昌，逆我者亡”的独裁者。他在讲到村里的土地问题时就曾公开说过：“我想给谁就给谁，想不给你就别想拿到”。最近几年来，在村民不知情的情况下，他竟将村里的几千亩（一说上万亩）土地陆续贩卖出去，卖地所得达7亿多元，而给村民的补助款只有550元，其余全被当地官员和村干部所私吞。薛昌和十几位村干部都盖起了被村民称为“别墅”的二层楼。他也成为了一些市府官员的“财神爷”和座上宾。
　　但在过去的四十年里，乌坎村民似乎也形成了对于这位长命书记的路径依赖。四十岁左右的村民从懂事起就知道“薛昌是村支书”。村民们对这位长命书记的贪赃枉法多是默认和容忍。虽然他们从未见过选票的样子，但村里却总会贴出告示，宣告薛昌又成功连任村支书了，其间的舞弊可想而知。今年他又“做票”造假，声称自己以85％的得票率当选人大代表。多年来，村民对此的反应多是“井水不犯河水”，“你做你的官，我赚我的钱”。这就默认和纵容了薛昌等村干部的专横与贪腐。
　　这正是：有什么样的人民，就会有什么样的官员。有什么样的村民，就会有什么样的村干部。但当人民的民主意识、权利意识觉醒后，一切都会发生根本的改变。
　　近几年来，村民们越来越意识到村干部们正在对村里的土地玩“监守自盗”的把戏，越来越感觉必须起来去维护自己的权利。
　　直到今年，村民们才从外出打工返乡的乡亲口中、从网络上有关民主选举的报道中了解到，原来宪法和法律已经确认了自己选举权和被选举权。进而，他们又在较为先进的大环境中，继续学习和加深了对于民主的理解。
　　由此，“查清村委换届选举情况”就成为了村民们的一项主要诉求。
　　由此，在集会游行中就出现了“还我人权”、“ 反对独裁”、“开放选举” 等横幅。
　　由此，就出现了富有理性和政治智慧的井然有序的维权抗争。只是在被激怒的情况下才出现了一些可以理解的不理性行为。
　　由此，才又在迫不得已的情况下民主选举产生了“乌坎村村民临时代表理事会”，从而真正开始实现了乌坎村的“村民当家做主”。
　　由此，整个乌坎事件才得到了一个赖以获得具有全国普遍意义的合理解决的基本前提条件。
　　这就表明，至少在很大的程度上，这种较高水平的基层民主的发展正是较先进地区首先出现的新事物。
　　虽然现在在较后进地区也都有程度不同的村民自治，但其经济社会根基显然不如乌坎村所在的广东地区深厚，它所达到的水平也都不如乌坎村。
　　乌坎村的这种民主发展更多地体现了经济社会发展必然导致基层政治生活民主化的历史趋势，而广东省委、省政府对于乌坎事件的合理解决也顺应了这种历史大潮，合乎了人心所向，实现了重大突破。由此，这种先进地区的官民结合的新变革也就不能不成为了我国村民自治建设和整个基层民主建设的新曙光。
　　三、“乌坎转机”在我国宪政民主建设中的主要意义概括地说，这种意义至少有三条
　　一是它再次启示我们，正如小岗村实行的承包制是当时解决农村问题的关键环节一样，乌坎村实行的“村民当家做主”的基层民主也是解决现阶段农村问题的关键环节。
　　诚然，面对群体性事件，不再以“对手思维”去解决，而是以“认真解决好群众利益问题”的诚恳态度去解决，这已是一个很大的进步了，确实是非常之好，非常令人欣慰，而且也有全国性的重要示范意义。但是，既然不合理的制度安排是导致矛盾积累和激化的主要根源，那就更应从体制改革和制度建设着手解决问题。这样才能最大限度地减少群体性事件，而不是总是不得不去充当疲于奔命的救火队。
　　所以，在广东省合理解决乌坎事件的各种新型举措中，最根本、最有长远意义和普遍意义的举措，就是打破了“必须以村支部为中心”的事实上的禁忌，充分地尊重和肯定了村民自治。这在实质上已是一项重大的制度创新。这种制度创新的实质也正是彻底实现和保障村民自治，即毫无保留地尊重、支持和保障“村民当家做主”。
　　“村民当家做主”就是“人民当家作主”在农村的具体形式，就是农村的社会主义政治制度。这种社会主义政治制度无疑应在全国范围内彻底推广。唯有如此，曾经向农民承诺的“社会主义天堂”才能切实降落到人间，当年农民群众为中国革命付出的巨大牺牲才能得到应有的报偿，无数为解放人民而流血牺牲的革命先烈才能在地下安眠，执政党的政治信誉和政治合法性也才能够得以恢复和重建。也唯有如此，我们才能在农村真正有效地构建起和谐社会，才能大幅度地减少农村地区的群体性事件，也才能使党政机关恢复其本来应有的秩序与安宁。
　　二是它启示我们，落实村民自治的关键在于解决好党的领导与村民自治的关系问题，即解决好农村地区的党的领导与人民当家作主的关系问题。
　　在这个问题上，邓小平同志说得好：“我们的生产队为什么不搞民主？队长不合格就淘汰，社员应该有权利，现在有些干部权力大得很，包办选举，几个人说了算。所以现在农村有霸，出霸王。”（《邓小平年谱》，第379页）
　　他更指出：共产党“是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”（《邓小平文选》第1卷第217-218页）
　　他还明确指出：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”（《邓小平年谱》第685页）
　　邓小平所说的“党政分开”实际还包括了“党与群众团体等等之间分权”这个重要内容。他说：过去“很少强调必要的分权和自主权”。“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同……群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”他反对“权力过分集中”，主张把那些各级领导机关“不该管、管不好、管不了的事”“放在下面，放在……社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，这样就能使这些事情“可以很好办”。（《邓小平文选》第2卷第329、287页）
　　实际上，邓小平理论的这些内容已经为解决党的领导与村民自治的关系问题提供了基本指南，这就是：
　　（1）农村应该实行民主选举，实现村民当家作主，杜绝村霸现象。
　　（2）农村应该实行村民自治，自行解决问题，而不是党去包办代替，更不是党在农民头上强迫命令、称王称霸。
　　（3）党的农村工作的核心是支持和领导村民当家作主。