宪政是民主的最基本方式

秦前红


人类社会所面临的终极问题是，我们应该如何组织自己？如何把人与人组织起来，以便保持和平、自由和繁荣？对上述问题的不同回答和解决方式造就了不同的社会结构体制。当社会把这种解决的最高权力归属于一个人的时候，它便是君主体制；当社会把这种解决的最高权力归属于少数人的时候，它便是贵族体制；当社会把这种解决的最高权力归属于大多数人和全体人时，它便是民主体制。
民主通过倡导权力在民满足了人们对权力的正当性和合法性追问，近代启蒙思想家则以公共权力来自于人民的委托，并应对委托者负责的社会契约理念完成了对民主的证成。尽管民主的理论源远流长，民主的含义也众说纷纭，但民主的基本含义是政治事务中的最基本权利应属于人民。民主的具体表现形式为：（1）在最大程度上发挥人民的政治积极性，扩大人民的公共参与；（2）为实现共同的政治目标，赋予人民最充分的知情权和表达自由；（3）在建构公共秩序，实现公共利益的同时，使公民的个人利益得到最大实现，使绝大多数人都能精神愉快，心情舒畅；（4）执政者具有良好的政治品德，高超的执政能力，严格的责任意识。
民主建设是一个系统工程，它需要建设主体综合运用政治、经济、法律、文化等多种方式，发挥它们的合力。但在上述诸种方式中，无疑宪政是最基本的方式。所谓宪政它是由一整套价值理念、法治规范和政府体制组成的严密系统，宪政是法治的最高表现。宪政首先意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限的政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并且只为了人民的同意而行使；其次，宪政意味着公民权利的广泛保护和私人自由空间的充分保留；再次，宪政意味着权力的适当分离以避免权力的专制和垄断集中的危险；最后，宪政要求作为社会正义体现的司法机关享有应有的独立性，从而既保证公民权利不受侵犯，又防止公共权力偏离正常的行使轨道。宪政作为民主的最基本方式具体表现在以下几个方面：
第一，宪政表征民主的正当性和合法性。正如美国著名思想家潘恩所说：一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的，就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。民主政府作为强调一切权力来源于人民的合法政府，自然应建立在人民的同意基础之上。这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式。而宪法又会通过确定政府的政治构架及其政治蓝图，使人民同意受其统治。当今几乎所有国家都把“人民主权”作为一条重要的宪政原则，并通过民主选举、公民复决、公民投票或其他间接民主方式来体现这一宪政原则，从而使民主有了最坚实的正当性和合法性的根基。
第二，宪政弥补了民主的固有缺陷。民主作为一种工具操作价值，它并不能代表绝对的善。因此，古往今来人们给民主加上无数的修辞语。如“自由主义民主”、“宪政民主”、“多元民主”、“国家民主”、“政党民主”、“军事民主”、“生活民主”等等。一般而言，民主如果不与法治宪政结合起来，就不能实现公正、公平和合理。这是因为，民主信奉“人人当家作主”，相信人有“完全理性”和“充分自治能力”。民主论者基本上都是性善论者。他们相信可以通过人的理性，激浊扬清，改造社会。但事实上人拥有的知识能力和决策能力都是有限的，不仅受到物质因素和环境不确定的限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。所以，必须通过制度设计与制度创制，来预防人的理性不足。著名思想家卡尔·波普曾说“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”邓小平同志更是一针见血地指出：“制度好可以是坏人无法横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。”社会的制度有多种，但只有宪政制度最能减少人类事务中的独断专行程度。作为自由保护者的宪政所具有的前涉性（不朔及既往）、确定性和平等保护性，使其能最大限度地反对恣意，防止专断。宪政理论不相信政治权威的道德性，即使是通过民主选择的决策者，宪政理论对其在其制定公共政策时能否遵守程序、能否保障人的权利和尊严，持消极和谨慎的态度。对于一个公共权威，宪政所关注的不仅仅它能做什么，更在于它不能做什么。因此，限政乃是宪政最为本质的目标和价值。
第三，宪政能确保民主政治的良性化。民主政治的核心问题之一，就是列宁所说的国家制度、国家形式问题，或者说是政权问题，即权力的来源，权力的配置和行使方式问题，而宪政能够很好地解决这些问题。权力“总有着一种越过它自己的范围而发展的本能倾向……和一种特殊诱惑。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段。”（马里旦语）换言之，权力具有扩张性、腐蚀性和渗透性，为了抑制权力之恶性，摒斥“权力的异化”，就必须消除权力的混沌状态，对它进行合理拆解，建立“有限的、分立的和负责任的”权力架构，因此权力运行的宪政化也就成了应然之义。要达成民主政治良性化的目标，必须做好以下二方面的工作：（1）要以宪法来接应实体意义民主制度的建构和发展。正如英国著名宪法学家詹姆斯·布赖斯所言：所谓民主政治就是当行使国家权力时，要尽量使多数人的意见参与统治过程的制度。从实体角度规定民主制，应关注国家权力成立的正当性。民主制的基本内容和宗旨应该是使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力。一切权力归于人民是政治国家的来源根据和归宿，政治国家只能是人民权力的表现和规定。在现代社会下要表现这种权力的渊源和所属关系，实现、保护、扩展人民的民主权利。合理地规定人民与政治国家关系的尺度，必须借助于宪法这个人民意志最集中、最普遍的表现形式。（2）要以宪法促进和完善程序意义的民主。程序意义的民主表征了民主制的外在方面，即民主自我实现和实际运行的原则、机制和形式。其功能一方面在于通过各种程序和制度规定国家获得权力和行使权力必须遵循的规范、步骤和方法，力求把公共权力机关的行为纳入法治轨道，始终接受人民的监督，而不能滥用权力；另一方面则是通过各种程序和制度把人民唤醒和组织起来，为真实、具体的民主、自由而斗争。作为一种完善的民主程序，它本身构成严密的系统，具有各层次的具体规定。这就是作为民主程序内核和灵魂的民主精神，作为民主程序框架和骨骼的民主原则，作为民主程序物化表现的民主体制。宪法必须从以上各个环节，全面、均衡地促进其制度建构的稳妥性和运行的合理性。
第四，宪政构建人权的保障机制，实现民主政治的终极价值。人权是人类追求的崇高目标，人权的实现程度是衡量民主政治进步程度的一项重要标准。法国大革命时期诞生的《人权宣言》就曾庄严地宣告：“在权利方面，人们生来是自由而且始终是平等的。”“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利；这些权利是自由、财产、安全以及反抗压迫。”当代美国著名宪法学者阿尔伯特认为，保护人权也是宪法最本源的价值所在。“从任何宪法价值的角度上看都特别重要的，……是保护那些认为是文明社会所必备的人权。这些权利包括：自治；表达及信仰自由；民事、特别是刑事案件中的公平程序。在几乎每一个社会中，我们都可以看到为获得这些权利而进行的斗争，以及为保护它们既不受独裁者也不受民主多数的贬损而作的努力。”人权的保护固然离不开社会、政治、经济、伦理道德水平的提高，但人权的宪政保护以国家强制力为后盾，具有极大的权威性和普遍有效性；宪法和法律通过设定人权保护的一般标准，从而避免了其保障手段的随机性、间断性和相互冲突之不足。人权如果得不到宪法和法律的保障，特别是人权被侵犯时，如果得不到法律救济，那么人权将化为乌有。同时，只有法治才能确立实现和保障人权的具体有效的程序和方法，建立良性循环的人权运行机制，并为人权的实现创造良好的外部社会环境，因此人权的宪政保障是人权实现的最有效方式。
第五，宪政“型塑”人们的民主精神和民主思维。宪政除了最大限度地保护社会成员彼此不受侵害，同时将公共权力侵害公民权利的机会降低到最小程度外，宪政还有一个重要的向度就是“型塑” 人们的民主精神和民主思维。中国古代先哲就曾说过，法度“犹孟也，民犹水也。孟方水方。孟圆水圆。”人民的素质大部分是由他们怎样解决问题，怎样对付随之而来的冲突以及怎样利用政治制度谋求优势和统治的诱惑界定。宪政制度创造了人民特有的组织、思维习惯和风俗。所谓民主的思维就是协商和妥协的思维，就是试错和求优的思维，就是竞争和服务的思维。而这些思维的培育必须在宪政的框架中才能完成。宪政排斥激情的过度张扬，强调在理性的对比和归纳中实现利益的满足；宪政同意在民主的多数统治框架中，少数人会为了社会的公益付出必要的代价，但宪政也强调在尊重多数的同时，必须保护少数，反对多数的暴政；宪政强调在一个经济多元的社会里，人们的利益也是多元的，为了公平实现社会利益和个人权利，必须有不同利益的良性整合和社会资源的公平分享。同时，政治权利实际上反映着公民与国家的关系，它要求宪政确保政治权利的实现和国家政治生活的良性运行，实现国家意志和人民意志的统一。
第六，宪政要求实现执政方式的理性化和法治化，坚持党的领导与人民当家作主和依法治国的统一。政党制度、选举制度和代议制度构成现代民主制度的三大支柱。政党作为一种独特的政治组织在各国政治舞台上扮演日益重要的角色，成为国家政治权力运作的中轴。中国共产党领导下的多党合作制度，是我国的一项重要的宪法制度。共产党是执政党，党的领导是政治原则、政治方向和重大决策的领导。党领导国家政治生活的实现方式是将党的主张经过法定程序变为国家意志，并由各级党组织和广大党员在贯彻执行党的意志的实践中充分发挥先锋模范作用尤其是运用法律的方式加以完成。当前在我国，要实现党的执政方式的理性化，必须处理好以下几个方面问题：首先，要正确认识到党组织和国家政权的性质、职能和活动方式不同，党不是权力组织，党的路线、方针、政策和纪律只在党内有约束力，在党外没有直接约束力，党不能代行国家政权的职能直接行使国家权力，也不能干预国家政权机关的具体管理活动。其次，党的领导和依法治国的统一，最重要的是使党成为宪政法律关系的主体，使党在依法享有相应权利的同时，更要承担必要的义务和责任，使党真正做到执政为民，立党为公。党组织的行为在严重损害人民和国家利益的时候，不仅要承担政治责任，更要承担法律责任。因此，制定一部专门的政党法，调整有关政党法律关系问题，也成为当今中国法治建设的一项重大课题。再次，要正确协调和处理党的领导权与人大决定权、司法独立审判权的关系，处理好党的领导权与党内和党外对党的民主监督权的关系，要从职能和机关两个角度处理好党政分开的问题。



安徽省宿州市人民政府办公室


关于印发市政府办公室政务信息工作规则的通知



各科室：
　　经主任办公会议研究，现将《市政府办公室政务信息工作规则》印发给你们，请认真遵照执行。


　　二○○四年八月十七日　　　　



　 　市政府办公室政务信息工作规则

　　第一条　为进一步做好政务信息工作，根据省政府办公厅有关信息工作规定，特制定本规则。
　　第二条　政务信息工作应遵循以下原则
　　1、坚持为改革开放、经济建设和社会稳定服务的原则。
　　2、坚持喜忧兼报、实事求是的原则。
　　3、坚持及时、准确、全面报送的原则。
　　4、坚持以服务本级政府为重点，努力为上级和下级政府服务的原则。
　　第三条　政务信息应符合以下质量要求
　　1、贴近领导需求，具有较高的决策参考价值。
　　2、反映问题和情况力求有深度，做到有分析、有预测、有建议，定性和定量相结合。
　　3、信息报送要全面、准确、及时，必要时跟踪连续报送。
　　4、信息要主题鲜明，内容翔实，言简意赅，文字精炼。
　　第四条　政务信息工作职责分工
　　1、信息宣传科职责：信息宣传科是信息工作的主管和经办机构，负责搜集加工处理各类政务信息，组织全市政府系统信息工作人员业务培训，指导各县（区）政府办公室、市政府驻外办事处和信息直报点的信息工作，负责与市政府各部门信息沟通和联系，加强与兄弟市的信息交流与协作。负责编发《宿州要情》、《政务信息》、《安徽宿州信息动态》、《信息摘报》等政务信息刊物。
　　2、办公室秘书科室职责：实行全员办信息制度，秘书科室和有关秘书人员要重视信息工作，注意收集并及时报送信息，对重大信息及突发事件要及时提供，形成良好的信息报送机制。秘书科室原则上每周提供信息不少于1条，实行定期考核公布。秘书人员要及时将市政府领导同志在《宿州要情》上的批示件转给信息宣传科办理。
　　3、值班室职责：值班室要与信息宣传科加强沟通，及时将紧急重要信息反馈信息宣传科，信息宣传科把信息办理情况及时反馈值班室。
　　4、办公室其他科室和有关人员职责：文秘科和市政府领导秘书要及时将有关政务信息刊物呈送市政府领导同志。
　　以上科室要各负其责，认真做好紧急重要信息上报工作，凡迟报、瞒报、压报、漏报紧急重要信息的科室和人员，将予以通报批评，并追究有关责任人的责任。
　　第五条　政务信息应根据不同的服务对象进行分类处理。
　　1、《安徽宿州信息动态》和《信息摘报》。
　　《安徽宿州信息动态》和《信息摘报》是分别上报国务院办公厅、省政府办公厅信息刊物，由信息宣传科负责编发，每工作日报送一次，由市政府办公室分管负责人审核后呈市政府领导签报。报送的内容主要为我市经济社会发展等方面主要情况；贯彻国务院、省政府重大决策、重要文件、重要会议精神情况；发生的重大突发性事件、重大事故和灾情；国办、省办约稿信息要求上报的内容等。
　　2、《宿州要情》。
　　《宿州要情》是专报市政府领导同志的信息刊物，由信息宣传科负责编发，以反映动态性的信息为主，注重信息的新颖性和针对性。信息内容主要是围绕市委、市政府工作中心和阶段性工作重点，全面反映我市经济建设和社会发展重要情况及热点、难点、倾向性、苗头性问题；反馈市政府重大政策出台后的贯彻落实情况、存在的问题及工作对策；国际互联网和有关媒体上刊载的涉及我市经济社会发展、影响面较大的问题类信息。
　　3、《政务信息》。
　　《政务信息》是向政府领导同志报送并下发各县区、市直各部门的信息刊物，由信息宣传科负责编发，每周1－2期。信息内容主要是全市经济社会发展情况和成就、省内外出台的重大政策措施；我市宏观经济运行情况分析和预测、动态反映我市重要工作和重点工程进展情况；针对当前我市热点、难点问题进行的专题性调研信息；省政府及有关厅局、专家、学者对近期我省经济形势的分析预测等。
　　4、网上信息。
　　市政府内部办公业务网刊载信息由信息宣传科和有关科室提供。信息宣传科负责网上信息刊物的加载和更新；领导论坛和市政府领导每周重点工作由综合科提供；收发文管理、公文查询由文秘科负责加载和更新；查办督办、建议提案内容由督查室负责加载和更新；市长热线、值班工作、档案管理及相关业务内容由有关科室和人员负责加载、更新。
　　第六条 建立政务信息的安全管理制度。内网发布的信息必须符合有关保密规定，并经科室负责同志批准，特别重要和敏感的信息须报办公室领导审批。信息刊物刊登涉密信息，要按要求标注密级。上报重要信息和涉密信息要采用专报的形式。信息原稿要按保密要求进行处理。
　　第七条　建立信息通报制度和优秀信息评选制度。每月对各科室信息报送、采用信息情况进行通报；每年度开展一次优秀信息评选活动，并进行通报表彰。