试论国有资产流失与法律规制

宋飞


我国国有资产损失、流失情况十分严重，国有资产利用率也不高。据有关部门初步估算：从1982年到1992年，国有资产流失、损失大约高达5000多亿元。按这个据说是“比较保守”的数据计算，我国目前平均每年流失、损失的国有资产也达500多亿元。这即意味着我国每天流失国有资产达1．3亿元以上。
从理论层面分析，自从党的十五大提出“要积极探索能够进一步解放生产力的公有制实现形式、允许搞股份制和股份合作制”之后，国外有些人就开始认为中国要搞私有化了，而我们有的同志也头脑不清醒，产生类似的错误认识，随意地将国有资产加以处理，比如不加区分、不加限制地把国有资产大量量化到个人，并最终集中到少数人手中。
从实践层面分析，经济体制改革中一直未能很好解决国有资产严重损失、流失这一突出问题。为此，2003年10月14日中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步要求健全国有资产管理和监督体制，国有资产管理机构对国家授权监管的国有资本依法履行出资人职责。目前，中央政府已成立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），地方国有资产管理机构设立工作正在进行中。
这些问题长期存在的原因之一，在于国有资产体制及管理法规不健全。如何运用法律手段来规制国有资产流失呢？我想有以下几个方面的工作可以去做：
1.坚持公正、公开、透明原则。一是公正评估国有资产，通过完善资产评估法规，规范资产评估程序和制度严格执法，加强对资产评估的监管，做到资产评估的公正科学化，保证国有资产评估价值合理准确，在资产评估过程中不发生国有资产流失。二是公开转让国有资产，通过建立国有资产公开拍卖的制度，使国有资产出售信息公开透明，避免国有资产转让中的“暗箱操作”，形成国有资产转让中买者和卖者之间的公开公平竞争局面，在买者和卖者的竞争中发现国有资产的市场价格。在公开竞争拍卖过程中，会减少乃至消除国有资产低于正常价格出售和国有资产大量流失的现象。三是企业改制操作要透明。企业改制方案应当充分听取职代会和广大职工群众的意见，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人一对一的暗箱操作；通过企业职工代表大会、工会组织等多种渠道提高企业改制工作的透明度，将企业改制工作置于群众的参与监督之下。企业资产清理、资产评估，以及重要改制方案的实施等情况，要及时地反馈给全体职工群众。
2.强化资产管理部门的监管、审核、查处机制。国有资产管理部门对企业负有指导、监督者责任，要认真做好产权界定工作，监督改制企业的清产核资（即“摸家底”），加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格，核查评估结果，保证评估质量。对违反产权界定法律规定、导致国有资产流失的，由国资委会同有关部门根据情节轻重，分别给予直接责任人员行政、经济的处罚，触犯刑律的，由司法部门予以惩处。
3.加强审计监督。卓有成效的审计无疑是国有资产强有力的看护者。近年来，我国审计与查处力度正在不断加大。数字显示，2004年全国共审计13万多个单位，审计处理后上缴财政148.2 亿元，减少财政拨款和补贴10.21亿元，归还原渠道资金90.7亿元。今后还应继续加大审计力度，扩大审计范围，让百姓清晰地看到政府捍卫国有资产安全、惩治腐败的决心和公正透明的勇气。
4.完善法律法规，标本兼治。我国现行国有资产管理立法主要有一些行政规章和条例，如《国有资产评估管理办法》（1991）、《企业国有资产产权登记管理办法》（1996）、《企业国有资产监督管理条例》（2003）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（2004）等，但还无一部统一的《国有资产法》，应该尽快出台，将国有资产的监管工作从以前的行政干预真正提升到一个法治的高度上来。

国务院批准，水利部 等


河道管理范围内建设项目管理的有关规定
1992年4月3日，国务院批准，水利部、国家计委发布

第一条 为加强在河道管理范围内进行建设的管理，确保江河防洪安全，保障人民生命财产安全和经济建设的顺利进行，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》，制定本规定。
第二条 本规定适用于在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）管理范围内新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口等建筑物，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其它公共设施（以下简称建设项目）。
第三条 河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。
以下河道管理范围内的建设项目由水利部所属的流域机构（以下简称流域机构）实施管理，或者由所在的省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理：

（一）在长江、黄河、松花江、辽河、海河、淮河、珠江主要河段的河道管理范围内兴建的大中型建设项目，主要河段的具体范围由水利部划定；
（二）在省际边界河道和国境边界的河道管理范围内兴建的建设项目；
（三）在流域机构直接管理的河道、水库、水域管理范围内兴建的建设项目；
（四）在太湖、洞庭湖、鄱阳湖、洪泽湖等大湖、湖滩地兴建的建设项目。
其它河道范围内兴建的建设项目由地方各级河道主管机关实施分级管理。分级管理的权限由省、自治区、直辖市水行政主管部门会同计划主管部门规定。
第四条 河道管理范围内建设项目必须符合国家规定的防洪标准和其它技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。
蓄滞洪区、行洪区内建设项目还应符合《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》的有关规定。
第五条 建设单位编制立项文件时必须按照河道管理权限，向河道主管机关提出申请，申请时应提供以下文件：
（1）申请书；
（2）建设项目所依据的文件；
（3）建设项目涉及河道与防洪部分的初步方案；
（4）占用河道管理范围内土地情况及该建设项目防御洪涝的设防标准与措施；
（5）说明建设项目对河势变化、堤防安全，河道行洪、河水水质的影响以及拟采取的补救措施。
对于重要的建设项目，建设单位还应编制更详尽的防洪评价报告。
在河道管理范围内修建未列入国家基建计划的各种建筑物，应在申办建设许可证前向河道主管机关提出申请。
第六条 河道主管机关接到申请后，应及时进行审查，审查主要内容为：
（1）是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划，对规划实施有何影响；
（2）是否符合防洪标准和有关技术要求；
（3）对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有无不利影响；
（4）是否防碍行洪、降低河道泄洪能力；
（5）对堤防、护岸和其它水工程安全的影响；
（6）是否妨碍防汛抢险；
（7）建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当；
（8）是否影响第三人合法的水事权益；
（9）是否符合其它有关规定和协议。
流域机构在对重大建设项目进行审查时，还应征求有关省、自治区、直辖市的意见。
第七条 河道主管机关应在接到申请之日起60日内将审查意见书面通知申请单位，同意兴建的，应发给审查同意书，并抄知上级水行政主管部门和建设单位的上级主管部门。建设单位在报送项目立项文件时，必须附有河道主管机关的审查同意书，否则计划主管部门不予审批。
审查同意书可以对建设项目设计、施工和管理提出有关要求。
第八条 河道主管机关对建设单位的申请进行审查后，作出不同意建设的决定，或者要求就有关问题进一步修改补充后再行审查的，应当在批复中说明理由和依据。建设单位对批复持有异议的，可在接到通知书之日起30日内向作出决定的机关的上级水行政主管部门提出复议申请，由被申请复议机关会同同级计划主管部门商处。
第九条 计划主管部门在审批项目时，如对建设项目的性质、规模、地点作较大变动时，应事先征得河道主管机关的同意。建设单位应重新办理审查同意书。
第十条 建设项目经批准后，建设单位必须将批准文件和施工安排送河道主管机关审核后，方可办理开工手续。施工安排应包括施工占用河道管理范围内土地的情况和施工期防汛措施。
第十一条 建设项目施工期间，河道主管机关应对其是否符合同意书要求进行检查，被检查单位应如实提供情况。如发现未按审查同意书或经审核的施工安排的要求进行施工的，或者出现涉及江河防洪与建设项目防汛安全方面的问题，应及时提出意见，建设单位必须执行；遇重大问题，应同时抄报上级水行政主管部门。
第十二条 河道管理范围内的建筑物和设施竣工后，应经河道主管机关检验合格后方可启用。建设单位应在竣工验收6个月内向河道主管机关报送有关竣工资料。
第十三条 河道主管机关应定期对河道管理范围内的建筑物和设施进行检查，凡不符合工程安全要求的，应提出限期改建的要求，有关单位和个人应当服从河道主管机关的安全管理。
第十四条 未按本规定的规定在河道管理范围内修建建设项目的，县级以上地方人民政府河道主管机关可根据《河道管理条例》责令其停止建设、限期拆除或采取其它补救措施，可并处1万元以下罚款。
第十五条 本规定由水利部负责解释。

附：《河道管理条例》有关河道管理范围的规定
第二十条 有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤主及护堤地。
无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。
《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》对土地利用和产业活动的限制的规定：
四、土地利用和产业活动的限制
蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保护蓄洪能力，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。
（一）在指定的分洪口附近和洪水主流区域内，不允许设置有碍行洪的各种建筑物。……
……
（三）蓄滞洪区内工业生产布局应根据蓄滞洪区的使用机遇进行可行性研究。对使用机遇较多的蓄滞洪区，原则上不应布置大中型项目；使用机遇较少的蓄滞洪区，建设大中型项目必须自行安排可靠的防洪措施。禁止在蓄滞洪区建设有严重污染手质的工厂和储仓。
（四）在蓄滞洪区内进行油田建设必须符合防洪要求，油田应采取可靠的防洪措施，并建设必要的避洪设施。
（五）蓄滞洪区内新建的永久性房屋（包括学校、商店、机关、企业房屋等），必须采取平顶、能避洪救人的结构形式，并避开洪水流路，否则不准建设。