宪 法 权 威 论 略


四川省司法厅 谢维雁


一、 宪法权威即宪法至上



宪法的权威性是指一国宪法在法律上和实践中都具有最高的法律效力[1]，或者说，“宪法权威是就国家和社会管理过程中宪法的地位和作用而言的，其内容包括宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则等方面”[2]（周叶中）。“宪法至上”是与法律至上紧密相连的。对法治而言，“世界上各国的国情是千差万别的，但任何一个国家，只要选择了法治的道路，而且搞的是真正的法治，就必须具备一个共同的条件，那就是：法律具有至高无上的权威性”[3]。而宪法至上是法律至上原则的核心。“法律是一个完整的体系，它是由许多部门、众多单个的法律组成的”，“其中，宪法的层次、地位和效力都是最高的，因为其他法律的制定，都必须以宪法为根据，都不能与宪法的规定相抵触”[3]。因此，周叶中教授认为“宪法至上是指在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用至高无上。具体说来亦即宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则”[4]。有学者还进一步把宪法在国家政治生活和社会生活中的至上地位细分为宪法形式上的至上和实质意义上的至上两个方面，前者是指“宪法典宣布自身的最高法律效力”，“从法律形式上表现为宪法的权威大于一切国家机关和个人的权威”[5]（52页）；而“宪法实质意义上的至上是指人民的法律意识中有宪法至上的观念，有维护宪法权威的意识”[5]（53页）。虽然有学者认为“宪法至上”的具体内涵与宪法权威基本一致[2]，仿佛它们是有差别的，但从上述引文中可看出，该学者在其不同的文章中又将其完全等同。

笔者认为，宪法权威即宪法至上。理由是：第一。无论是宪法的权威性，还是宪法的至上性，实质上都强调的是宪法具有最高的法律效力。第二，二者的核心内容都是要求一切机关、组织和个人将其作为根本行为准则，因此二者是完全一致的。第三，是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。

须注意的是，宪法权威是新中国早期宪法学者通用的一个词汇，而宪法至上则是近年来在一些学者的文论中使用频率较高的一个“关键词”。但在我国现行宪法中，既没有使用“宪法权威”一词，也没有出现“宪法至上”的用语。宪法序言和第5条的规定集中体现了这一精神。宪法序言宣称，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

宪法权威即宪法至上，意味着：其一是一切国家机关、政党、其他社会组织及个人都居于宪法之下，这是对凌驾于宪法之上的特权或个人意志的完全否定；其二是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效[6]。由专门的司法机关来判定国家机关、政党、其他社会组织及个人是否违宪，法律、行政法规、地方性法规、行政规章是否与宪法相抵触，并宣布违宪的法律法规、行为无效，是现代国家推行宪政的一般手段。一方面因为司法机关依专门的司法程序对违宪案件进行审查，可保证程序的公正；另一方面司法裁决的终局性及强制性使违宪行为、违宪法律、法规得以及时的较正，“预期”的宪法权威成为可以“看得见”的宪法权威。宪法至上，最终依赖于司法机关的宪法适用才能获得制度上的保障[6]。



二、 宪法至上的根据



为什么宪法必须至上？笔者认为宪法至上的根据在于；

（一） 宪法是根本法的地位。宪法的根本法性质，意味着：一

方面，从法律形式而言，宪法是法律的法律即母法，即所有的法律都以宪法为依据制定，且宪法是判断法律正当性的标准。另一方面，从内容上讲，宪法只规定国家的根本任务、国家的根本政治制度、经济制度和文化制度、公民的基本权利义务、国家的基本国策和国家机关组织和活动的基本原则等国家生活和社会生活的根本准则。根本法的性质就要求，一切法律和所有宪法关系的主体的行为首先必须符合宪法的规定。

（二） 宪法是理性和正义的集中体现。正如有学者指出的，“宪

法的至上性不能从法律形式的角度来理解，宪法之所以有高于一切国家机关、社会组织以及个人的权威，是宪法的产生是理性和正义的象征”[5]（53页）。作为理性和正义的象征，宪法不仅要求人们对它的价值认同，更要求人们实践中对它的绝对服从与遵守。

（三）宪法的核心精神是权力制约，保障人权。权力与宪法、法律的关系一直是近现代以来人们关注的焦点。就法治而言，对权力进行有效制约一直是其重要的目标之一。宪法至上的重要环节是使权力服膺于宪法。在宪政社会，权力服膺于宪法即宪法至上，一方面通过宪法、法律最大限度反映人民意志从而普遍实现所谓“被统治者的同意”来实现；另一方面，通过对公共权力进行分解实现权力的分离与制衡从而减少控制权力的难度或强度来实现。对权力制约的根本目的是保障个人的基本权利，这是宪法的终极价值。与这一终极价值相适应，宪法必须具有至上性。



三、 宪法至上的实现



如何实现宪法至上？笔者认为：

一要强化宪法的规范性，突出宪法的科学性。

既然是法律，宪法就必然具有规范性。根据法理学的一般观点，现代法律系统的基本要素可简化为规则、原则和概念，其中在数量上规则应占绝大多数。①作为法律的宪法，其规则即规范也应占绝大多数。而且，因为“规则有较为严密的逻辑结构，包括假定（行为发生的时空、各种条件等事实状态的预设）、行为模式（权利和义务规定）和‘法律后果’（含否定式后果和肯定式后果）三部分。”[7]（页36）宪法规则（即宪法规范）也应当具备作为法律规范的完整的逻辑结构。而事实上，我国宪法在这方面存在较为严重的缺陷，即宪法本身未明确规定违宪构成和违宪责任，也没有追究违宪责任的完整、统一的程序规定。在以后的修宪中，我们要逐渐完善宪法规范的逻辑结构。这也是毛泽东关于“搞宪法就是搞科学”[8]（页26）的基本要求。强化宪法逻辑结构的完整性要求，在宪法中尽量减少或限制有关政策性规定、原则性规定，特别是一些具体经济制度、社会文化政策不宜规定得过于详细，建议在宪法中只对关涉国家根本性和全局性的问题作出规定。

二要建立全面的宪法审判制度，使宪法完全司法化。

河南省南阳市人民政府


南阳市人民政府印发南阳市城区居民区卫生管理办法的通知


宛政［２００４］７６号


卧龙、宛城区人民政府，高新区管委会，市政府有关部门：
　　《南阳市城区居民区卫生管理办法》已经市政府研究同意，现予以印发，请遵照执行。

南阳市人民政府
二○○四年八月十八日

南阳市城区居民区卫生管理办法
　　第一章　总则
　　第一条　为切实加强南阳市城区居民区卫生管理，为广大市民创造整洁、优美、有序的生活环境，促进城市环境卫生水平的不断提高，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》、《河南省爱国卫生条例》等有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　市城区内的所有单位和个人都必须遵守本办法。
　　第三条　任何单位和个人都有享受良好卫生环境的权利，也有遵章守法、维护和改善居民区卫生的义务。公民对违反本办法的单位和个人有权劝阻、检举和控告。
　　第二章　居民区卫生管理
　　第四条　居民区街巷、楼幢、公共场所应保持整洁，无乱搭乱建、乱写乱画、无污水、污物，无随地便溺，无违章种植，无违规饲养家禽家畜，无违章养犬。
　　第五条　居民区道路路面平整，无坑凹，无积水，无积存垃圾；道路两侧无杂草、杂物，沟渠畅通。
　　第六条　居民区商店门前应保持整洁，不得存放货物及店外经营；经批准临时设置的销售网点应配备密闭垃圾容器，及时清除垃圾，做到摊收地净；饮食店有下水设施，无污水溢流。
　　第七条　居民区的农贸市场、小商品批发市场、夜市应定点定时经营，保持摊位整洁。
　　第八条　居民要自觉遵守“南阳市市民文明公约”规定，养成良好的卫生习惯。
　　第九条　城区内各机关团体、企事业单位及其家属楼区、住宅小区、居民楼院应及时向市容环卫机构定期交纳垃圾代运等有偿服务费。各居民点、村（指都市村庄）住户应向居住地居（村）委会定期交纳日常卫生保洁有偿服务费。
　　第十条　居民区卫生设施应布局合理，管护良好；使用煤制气、天然气的居民区应当实行垃圾袋装清运措施，用于收集垃圾和废物的容器应密封性好，并定期消毒；居民区公厕要有专人管理，坚持经常消毒，做到无粪便溢流，无粪垢，无尿碱，无异味。
　　第十一条　居民区内无卫生死角，实行“两扫全保”制度；楼道内无乱堆乱放、乱贴乱画，地面无积尘、垃圾；楼顶整洁无杂物。
　　第十二条　居民区花坛、绿化带、草坪要造型优美，修剪整齐，无缺株、杂草和杂物，树木管护良好。
　　第十三条　适时开展除“四害”活动，无“四害”孳生地，“四害”密度应当达到国家控制标准。
　　第十四条　积极开展创建卫生先进社区和健康社区活动。
　　第三章　居民区卫生管理职责
　　第十五条　居民区卫生管理实行属地管理、统一领导、公众参与、社会监督的原则，由市容环境卫生行政主管部门统一监督管理，并按规定分级分部门负责。
　　第十六条　卧龙、宛城区人民政府，高新区管委会管理职责
　　（一）负责本办法的组织实施，统一领导辖区居民区的卫生管理工作；
　　（二）把居民区卫生管理工作纳入“两个文明”建设的年度计划和目标管理；
　　（三）抓好居民区基础设施建设，增加居民区卫生基础设施的投入；
　　（四）在居民中开展多种形式的卫生宣传和健康教育活动，提高居民的卫生意识和自我保健能力；
　　（五）每半年组织开展一次辖区卫生检查评比活动。
　　第十七条　街道办事处（乡、镇政府）管理职责
　　（一）负责居民区日常卫生的统一管理；
　　（二）建立健全居民区卫生管理机构，做好居民区日常卫生管理工作；
　　（三）制定并严格执行各项卫生管理制度；
　　（四）每季度组织一次辖区卫生检查评比活动，以居委会（村委会）为单位组织开展卫生竞赛；
　　（五）组织开展多种形式的卫生宣传和健康教育活动，提高居民的卫生意识和自我保健能力；
　　（六）组织和督促社区开展除“四害”达标活动，清除“四害”孳生地，“四害”密度达到国家控制标准。
　　第十八条　居委会（村委会）管理职责
　　（一）负责居民区日常卫生管理工作；
　　（二）负责征收辖区居民住户卫生保洁有偿服务费，并建立专账，做到专款专用。
　　（三）制定居民区卫生管理制度和措施，健全居民区清扫保洁队伍，落实卫生责任制、门前“三包”和门内达标制度；
　　（四）充分发挥居民区和驻区单位的作用，形成齐抓共管的局面；
　　（五）每月组织一次街、巷、楼幢卫生检查评比，开展卫生竞赛活动；
　　（六）在本辖区居民中开展多种形式的卫生宣传和健康教育活动，提高居民的卫生意识和自我保健能力。
　　第十九条　居委会（村委会）清扫保洁人员职责
　　（一）认真落实责任管理地段的“两扫全保”制度，使街巷卫生达到“四净六无”标准。即：路面净、道沿墙根净、下水口净、绿化带及树根净；无烟头纸屑及果皮壳、无痰迹、无污物积水、无暴露垃圾、无砖块砂石、无废弃堆积物；
　　（二）积极完成社区组织的环境卫生整治任务；
　　（三）对违反“南阳市市民文明公约”行为的人和事进行劝阻和教育。
　　第二十条　居民区楼长职责
　　（一）管理好楼幢卫生，教育引导居民自觉遵守“南阳市市民文明公约”，组织居民参加周末卫生日和卫生责任区清扫活动；
　　（二）建立楼幢卫生管理制度，加强楼幢卫生的日常管理，及时解决楼幢的脏、乱、差问题；
　　（三）实行楼幢卫生规范化管理，楼幢楼道、走廊、院落等公共场所要达到“十无”标准。即：无堆放杂物、无乱倒（扔）垃圾、无违章饲养家禽家畜、无乱贴乱画、无乱扯乱挂、无粪便、无污水外溢、无杂草、无乱搭乱建、无违章种植。
　　第二十一条　有关职能部门管理职责
　　（一）工商行政管理部门要加强对社区各类商店、集贸市场的管理，对无照经营商户依法予以查处。
　　（二）卫生行政部门要加强对社区食品卫生及公共场所卫生的监督管理，开展卫生科学知识的宣传普及，负责除“四害”达标活动的技术指导，指导居民区健全日常消刹制度，并做好消杀后的回访工作；
　　（三）城市规划、建设及市容管理部门负责城区居民区卫生管理的监督指导工作。协助辖区组织开展经常性的卫生整治活动，及时拆除影响市容的违章建筑，负责城市基础设施建设及城市市容和环境卫生管理，搞好城市垃圾、粪便、污水的及时清运和无害化处理，严格管理城市居民区的建筑垃圾，协助做好除“四害”等项卫生工作；
　　（四）市、区环卫部门应当加强对居民区清扫保洁工作的监督检查和指导，主动衔接好垃圾清运时间，积极支持居民区清扫保洁人员的工作；
　　（五）房产管理部门应当依据国家有关法律法规指导监督物业管理工作，引导住宅区业主委员会选聘物业管理公司进驻住宅区。对实行物业管理的单位、楼幢，应严格按照卫生社区的标准管理，建成卫生示范社区。对新建小区的规划、建设应严格按照有关要求和标准进行，完善社区基础环卫设施；
　　（六）环保部门负责对居民区环境保护进行监督管理，做好环境综合整治工作。第四章居民区卫生检查和奖罚
　　第二十二条　组织开展社区卫生检查评比活动
　　（一）社区开展居民区日常卫生检查，对居民区清扫保洁工作进行“三查”。即：查清洁工上岗情况，查清扫保洁质量是否达到卫生标准，查是否及时上门收集、清运袋装垃圾；
　　（二）街道办事处（乡、镇政府）每季度对辖区卫生管理和检查评比情况进行一次检查，并将检查结果登记造册；
　　（三）区爱卫会要积极组织社区开展卫生检查评比活动，并结合实际对卫生死角进行专项治理；结合重大节日和重要活动开展对各类卫生管理的专项检查。
　　第二十三条　各级有关行政主管部门要按照《南阳市市容和环境卫生管理办法》、《河南省爱国卫生条例》及行业专项法规，认真管理好居民区卫生，对违法行为依法予以处罚。
　　第二十四条　新闻单位对环境卫生整治活动要及时报导，对涉及脏、乱、差问题要予以曝光。对连续三次被曝光的，由有关主管部门进行专题调查处理。
　　第二十五条　树立卫生管理先进典型，对连续三次获辖区评比先进的社区，授予“卫生示范社区”奖牌。
　　第二十六条　各级文明委和爱卫会要加强协作，搞好创建文明单位和卫生先进单位活动。凡申报文明单位的，必须达到同级卫生先进单位标准。
　　第二十七条　对违反国家有关法律、法规、规章和本办法，有下列行为之一的单位或个人，由市容环境卫生行政主管部门给予批评教育，责令改正，并视情节轻重给予警告或罚款。
　　（一）随地吐痰、便溺、泼污水、吐香口胶、乱扔果皮、纸屑、烟头等废弃物的，处以５元—５０元的罚款。
　　（二）不按城市环境卫生管理部门规定的时间、地点、方式倾倒垃圾，不足１吨的处５０元以上、２００元以下罚款，超过１吨的处每吨２００元罚款，但实行处罚金额不得超过１万元。
　　（三）未经批准擅自饲养家禽家畜影响市容和环境卫生的，责令限期处理或者予以没收；对拒不处理的，可处以禽类每只５元以上、１０元以下罚款，处以畜类每头５０元以上、１００元以下罚款。
　　（四）不履行卫生责任区清扫保洁的，处以１００元—１０００元罚款；对粪便不进行日产日清的，处以５０元—３００元罚款。
　　（五）损坏各类环境卫生设施及其附属设施的，责令其恢复原状，并可处以１００元以上、５０００元以下罚款。
　　第二十八条　阻挠或妨碍管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十九条本办法自发布之日起施行。