2013年4月20日发生在四川雅安的7级地震,让人们看到了大自然的变化无常。地震发生之后,不少人都在反思,经历了四川汶川大地震之后,为什么没有准确预报此次地震呢?这不仅是一个科学问题,同时也是一个法律问题。

　　2009年5月修改的防震减灾法针对我国地质灾害频发现象,制定了一系列具有可操作性的规范。但是,正如人们所看到的那样,无论是在地震的预测预报,还是在地震发生之后的防灾减灾过程中,现行的法律制度都有许多值得检讨的地方。我国地震预报管理条例规定,在紧急情况下省级地震局的预报意见可以直接报给省政府发布,而不需要等待国家地震局进行评估。已经发布地震预报的地区,如果发现明显的异常,可以在紧急情况下由地市州县的人民政府48小时之内对外发出地震预报。这样的规范实际上是为了避免唐山大地震和四川汶川大地震预报发布不及时所带来的严重危害。

　　可以这样说,在地震预报方面我国已经实行了严格的“属地原则”,地方政府可以根据自己所掌握的技术情报,及时地预报当地地震情况,而不需要层层上报,不需要让国家地震主管机关专家会诊,由国家地震局统一对外发出预报信息。这样做可以节省信息传递的时间,也可以通过局部的地震预报,探知更大范围内的地震情况。

　　但是,正如人们所看到的那样,这样的规定在现实生活中并没有发挥应有的作用。究其原因,一方面我国的地震预报仍然强调的是“行政主导”,地方政府在地震预报的过程中如果出现重大信息披露错误,必然会给当地的生产生活带来巨大的影响,如果当地的企业或者个人追究政府的责任,或者上级政府追究地震预报政府的责任,那么,政府官员将难以逃脱干系。正因为如此,即使有个别组织或者个人发出地震预报,地方政府官员也不会作出积极的响应。这不是一个技术评估的问题,而是一个政治责任或者说是法律责任的问题。

　　从另一方面来看,虽然我国下放了地震预报信息发布权,但是从整体而言,地震预报管理条例仍然体现了集中预报的原则,换句话说,只有在“紧急情况下”,省级人民政府和地市级以及县级人民政府才能发布地震的“临震”预报,这就不仅仅是一个技术评估的问题,它同时也是一个权力分配的问题。假如国家地震主管部门认为,不属于“紧急情况”,发布的地震预报不是临时性的地震预报,那么,如果预报准确,地方政府可能不被追究法律责任；如果临时性的地震预报不准确,由此带来了巨大的经济损失,那么,地方政府可能要被追究法律责任。从这个角度来说,地方政府在地震灾害的预报问题上,宁可选择沉默,也不会贸然地发布地震预报或者临时性的地震预报信息。

　　之所以会出现这样的法律规范,根本原因就在于,我国缺乏“社区自治”的观念,即使在地震预报这样带有强烈技术色彩的领域,仍然强调统一发布的原则。可以想见,在层层信息申报和过滤过程中,那些有价值的信息将会被抛弃,只有在所有明确信息同时汇集到国家地震主管部门的时候,国家地震主管部门才会作出及时的预报。而大自然不会给国家地震主管部门这样的机会。这就意味着在我国地震预报和信息发布过程中,虽然不排斥地方政府的预报信息发布权,也不排斥民间地震预测工作和信息的发布,但是,出于稳定的考虑,在地震信息的发布环节,那些来自民间的乃至来自地方政府的地震信息不会得到充分重视。

　　尽管在世界范围内地震的预报都是一个科学难题,但是,在我国目前这种独特的法律制度下,很难有效地建立地震信息的预报发布机制。

　　四川雅安地震发生后,全国各地紧急动员,国务院总理在第一时间赶赴现场指挥救灾抢险工作。这说明我国已经建立了地质灾害的应急机制,在关键时刻能够有效地发挥积极的作用。但是,正如人们所看到的那样,在大山深处,那些孤立无援的地震受害者,不得不等待相关部门的救援。即使中国政府采用现代化的救援设备,也无法在第一时间赶赴深山密林,救助那些无依无靠的受灾群众。为什么不能在城乡规划和社区居民安置方面未雨绸缪呢?过去人们经常使用“生态移民”这个概念,认为生态移民会改变传统的文化结构,会改变居民的生存生活环境,会让他们在现代化的过程中失去自己的家园。

　　坦率地说,笔者也曾经坚持这样的观点。但是现在看来,如果进行大规模的地质灾害普查,对那些地震多发地区的居民实行生态移民,那么,不仅可以防止出现灾难性的后果,而且更主要的是,可以大大地降低地震灾害发生之后抢险救灾的成本。这是一个利国利民的事情,是一个值得广泛宣传而又必须尽快推广的战略决策。为什么不能在地质灾害发生之后,严格依照我国城乡规划法,重新绘制我国城镇化的蓝图呢?

　　当人们在电视画面上看到那些深山峡谷居民点的时候,当人们看到人民解放军徒步行军,在深山野林寻找受灾群众的时候,当人们看到志愿者跋山涉水,去寻找那些散落在村庄失踪者的时候,我们真切地意识到,改变人们的生存和居住环境,不仅仅是一个美好的想象,同时也是一个摆在我们面前迫切需要解决的现实问题。当年一些国家实施大规模的生态移民活动,曾经遭到各方面的抵制。现在看来,除了扶贫开发移民之外,我们更应该高度重视生态移民,重视那些生活在极端恶劣的自然条件下或者生存在重大地质灾害隐患环境中的普通居民,积极创造条件,让他们走出深山,摆脱地质灾害可能带来的危险,真正融入现代化的环境。而要做到这一点,必须尽快修改我国的城乡规划法,改变过去那种屈从于自然或者“顺从自然”的规划模式,坚持自愿的原则,为每一个中国人提供良好的居住环境和生存条件。

　　总而言之,四川雅安地震给我们带来的启示是多方面的。在信息的发布方面我们应该强调“社区自治”的原则,充分关注每一个地质灾害信息,并在此基础上建立社区自治的信息筛选和发布机制。国家地质灾害防治部门应当提供技术支撑,应当为社区居民防灾减灾提供良好的技术服务。在地质灾害的防治方面,应当坚持统筹兼顾的原则,修改我国的城乡规划法,在对地质灾害进行科学普查的基础上,重新规划我国的城乡居住区,尽可能地避开可能发生的地质灾害,让每个中国人都生活在安全的环境之中,让救灾不再变成大规模的探险活动。

　　(作者单位:中南财经政法大学廉政研究院)
河南省郑州市人民政府


郑州市建设工程造价管理规定

郑州市人民政府令（第70号）


《郑州市建设工程造价管理规定》1998年10月23日市人民政府第十次常务会议审议通过，1998年11月3日发布，自1999年1月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　陈义初
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九九年一月一日

第一章　总则

　　第一条　为加强建设工程造价管理，合理确定和有效调控工程造价，提高投资效益，所作所为建设工程当事人的合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》、《河南省建筑市场管理条例》和《郑州市建筑市场管理条例》的有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
　　第二条　本规定所称建设工程造价，是指建设工程从筹建到竣工验收直至交付使用所需垢全部建设费用，包括土地征购费、拆迁安置费、勘测设计费、建筑安装工程费、设备器具购置费、人员培训及调试试车费、建设单位管理费、按规定应列入工程造价的建设期贷款利息、有关税费及预备费等。
　　建筑安装工程费是指建设工程施工期间所发生的人工费、材料费、机械台班费、利润及有关税费等。
　　第三条　凡在本市行政区域内从事或参与建设工程活动的单位和个人，均应遵守本规定。
　　第四条　市建设行政部门是本市建设工程造价的主管部门。市建设工程造价管理机构具体负责建设工程造价和管理工作。
　　县（市）、上街区建设行政部门负责本行政区域内建设工程造价管理工作。
　　第五条　市建设工程造价管理机构的主要职责是：
　　㈠贯彻执行有关建设工程造价管理的法律、法规、规章；
　　㈡负责管理建设工程的工期定额、劳动定额和其他各类地方定额，制定建设工程补充定额，审批建设工程一次性补充定额；
　　㈢负责建设工程造价咨询单位的资质审查，发放资质等级证书；
　　㈣负责建设工程造价编审人员的资格审查，发放资质证书；
　　㈤监督、检查建设工程造价计价行为，调解、裁决建设工程造价计价争议；
　　㈥负责审定建设工程造价计算机应用软件和管理软件；
第六条　计划、 财政、工商行政管理等部门，应当依照各自的职责、协同建设行政部门做好建设工程造价管理工作。

第二章　建设工程造价计价依据的管理

　　第七条　建设工程造价计价依据包括下列内容：
　　㈠投资估算指标；
　　㈡概算定额；
　　㈢预算定额与单位估价表；
　　㈣建设工程费用定额；
　　㈤建设工程其他费用定额；
　　㈥工期定额；
　　㈦人工、材料（设备）、机械台班指导价格；
　　㈧工程造价指数；
　　㈨其他有关工程造价计价依据规定。
　　第八条　建设工程的造价构成和各类计价依据实行统一归口管理。本市各类建设工程计价依据由市建设行政部门或市建设工程造价管理机构根据国家和省有关规定统一发布、调整。
　　交通、水利、电力、通讯等专业工程造价计价依据按照国家有关规定，并参照本规定执行。
　　第九条　建设工程补充定额由市建设工程造价管理机构组织制定并统一管理。
　　建设工程一次性补充定额由施工单位会同建设单位共同测算编制，报市建设工程造价管理机构审批后执行；未经批准不得作为竣工结算依据。
　　第十条　建设工程造价管理机构应定期测算、发布建设工程造价指数信息和人工、机构、建筑材料等预算、结算指导价格。
　　第十一条　建设工程其他费用项目及取费标准的变化，市有关部门应当将变动的规定抄送市建设工程造价管理机构。市建设工程造价管理机构应当按照工程造价动态管理的原则，做适当调整后纳入建设工程其他费用定额内。
　　未纳入建设工程其他费用定额的取费项目和标准，不得作为编制工程概算和办理竣工结算的依据。
第十二条　建设工程应当依照工程类别划分标准确定工程类别，并按照相应的取费费率编制工程概算和施工图预算。

第三章　建设工程造价的编制与管理

　　第十三条　建设工程应根据建设期不同阶段的计价依据，分别编制完整的投资估算、设计概算、施工图预算和竣工结算。
　　编制投资估算、设计概算、施工图预算和竣工结算应严格执行计价依据，不得高估冒算、压级压价和附加其他条件。
　　第十四条　投资估算应根据建设规模、建设内容、建设标准、主要设备选型、建设工期，在优化建设方案的基础上，依据投资估算指标及有关规定进行编制。
　　编制投资估算应合理考虑从编制期到竣工期的价格、利率、汇率等动态变化因素，不得留有投资缺口。
　　第十五条　设计概算应在优化设计方案的基础上，依据初步设计、概算定额和相应的费用定额进行编制。
　　第十六条　施工图预算应根据施工图纸和预算定额（单位估价表）、费用定额及有关计价规定进行编制。
　　第十七条　建设单位编制或委托编制的施工图预算，应附完整的编制资料，报市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构审核。建设工程造价管理机构应自收到审核申请之日起10日内做出审核意见。
　　第十八条　实行招标发包的建设工程，施工图预算价应招标文书中载明，招标组织者应根据施工图预算，在保证工程质量和合理工程成本的基础上，确定标底价。投标单位应根据施工图预算，结合建设单位对工期和质量的要求企业技术装备、建筑市场实际情况等，合理确定投标价。
　　第十九条　实行招标发包的建设工程，工程合同价应以中标价为依据，造价的可调范围和方式应在合同中明确。
　　非招标发包的建设工程，由承发包双方根据施工图预算，在保证工程质量和合理工程成本的基础上，结合建设单位对工期和质量的要求及建筑市场的实际情况，协商确定合同价。造价的可调范围和方式应在合同中明确。
　　第二十条　建设工程自工程质量验收之日起1个月内（合同有约定的，从期约定），施工单位应当编制建设工程竣工结算文件，并提供完整的相关资料，报建设单位审核。
　　建设单位应自收到建设工程竣工结算文件之日起，建筑安装工程费有1000万元以下的在1个月内、5000万元以下的在两个月内、5000万元以上的在3个月内，做出审核结论。
　　第二十一条　建设工程竣工结算应以合同价为依据。建设工程承包合同签订后，有下列情形之一的，竣工结算价应当予以调整：
　　㈠经批准的设计变更；
　　㈡设计单位、建设单位、施工单位共同签字认可的设计图纸会审纪要中确认的调整内容；
　　㈢建设单位施工签证中认可的调整内容；
　　㈣建设单位认可的特殊施工保障措施；
　　㈤按规定应计取的施工配合费；
　　㈥建设工程造价计价依据调整；
　　㈦发生不可抗力或其他应当予以调整情形。
　　第二十二条　建设工程竣工结算经建设单位审核后， 属政府参与投资的项目，建设单位应在规定的审核期满之日起15日内将审核结论及相关资料报市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构审定；属非政府参与投资项目，建设单位应在规定的审核期满之日起15日内，将审核结论及相关资料报市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构备案，建设工程造价管理机构收到备案资料，应向建设单位和施工单位出具已备案通知书。
　　对于政府参与投资的建设项目，建设单位应按规定到财政部门办理固定资产转账、移交批复手续。
　　第二十三条　经审定和备案的竣工结算造价，承发包双方应在收到审定结论或已备案通知书之日起1个月内结清工程款项；未经审定或备案的竣工结算，不得办理竣工结算手续，有关单位不得拨付工程款项。
　　第二十四条　承接单位工程中肢解项目的施工单位，不得计取定额直接费以外的其他费用。
　　第二十五条　当事人对建设工程竣工结算有争议的，可向市或县（市）、上街区建设工程造价管理机构申请调解、裁决。
　　第二十六条　编制施工图预算书、竣工结算书应使用市场建设工程造价管理机构规定的统一文本，并由编制人员签字，加盖编制单位印章。
第二十七条　施工单位承接建设工程后，应按规定向市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构交纳工程定额编制管理费和劳动定额测定费。

第四章　建设工程造价编审人员和咨询单位管理

　　第二十八条　建设工程造价编审人员实行资格认证制度。
　　建设工程造价编审 员资格应符合国家和省有关规定，并经市建设工程造价管理机构、人事部门组织统一考试合格，取得建设工程造价编审资格证书后，方可从事建设工程造价编审工作。
　　第二十九条　建设工程造价咨询单位必须按照国家和省有关规定取得相应资质证书，并取得营业执照后，方可从事建设工程造价咨询业务。
　　建设工程造价咨询单位申请资质证书，应经市建设工程造价管理机构初审合格后，报省或国家建设工程造价管理机构审批、发证。
　　第三十条　建设工程造价编审资格证书和建设工程造价咨询单位资质证书实行定期审验制度，未经审验的自行失效。
　　第三十一条　外地建设工程造价咨询单位承接本市建设工程造价咨询业务，必须到市或所在地县（市）、上街区建设工程造价管理机构登记。未经登记的，其编审结论无效。按规定必须由境外建设工程造价咨询单位承接咨询项目的除外。
　　第三十二条　建设单位或施工单位有相应资格建设工程造价编审人员的，方可从事自行建设、施工项目的建设工程造价编审工作。无相应资格的建设工程造价编审人员的，必须委托具备相应资质的建设工程造价咨询单位进行建设工程造价编审。
　　第三十三条　委托建设工程造价咨询单位从事咨询业务，双方应当签订书面合同，并使用市建设行政部门和市工商行政管理部门共同规定的统一示范文本。
第三十四条　建设工程造价咨询单位应当遵守有关法律、法规、规章及其他有关规定，客观公正地提出咨询报告，承接咨询业务范围应与其资质等级相适应，对委托方提供的资料、文件应保守秘密，按规定的标准收取咨询费，不得参与与受招手咨询项目有关的经营活动。

第五章　罚则

　　第三十五条　未取得资格证书或者持无效资格证书的人员从事建设工程造价编审业务的，由市、县（市）、上街区建筑行政部门给予警告，并可处以1000元以上2000元以下罚款。
　　第三十六条　建设工程造价咨询单位有下列行为之一的，由市、县（市）、上街区建设行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以10000元以上20000以上罚款：
　　㈠未取得资质等级证书或者持无效资质等级证书从事建设工程造价咨询业务的；
　　㈡超越资质等级范围人事建设工程造价咨询业务的；
　　㈢外地建设工程造价咨询单位未办理登记手续承担本市建设工程造价编审业务的；
　　㈣参与与受委托咨询项目有关的经营活动的。
　　第三十七条　建设工程造价编制单位不执行工程计价依据，弄虚作假、高估冒算、压低压价或附加其他条件的，由市、县（市）、上街区建设行政部门责令改正，给予警告，并可处以10000元以上30000元以下罚款。
　　第三十八条　建设单位未在规定的时间内将建设工程竣工结算审核结论报送建设工程造价管理机构审定、备案的，或者未在规定的时间内与施工单位国理工程款项结算手续的，由市、县（市）、上街区建设行政部门责令限期改正；在限期内仍不改正的；在限期内仍不改正的，给予警告，并处以5000元以上20000元以下罚款。
　　第三十九条　建设工程造价管理人员玩忽职守， 滥用职权，徇私舞弊的，由建设行政部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条　当事人对建设行政部门或建设工程造价管理机构的具体行政行为不服的，可依法申请复议或提起行政诉讼。

第六章　附则

　　第四十一条　本规定由市建设行政部门负责解释。
　　第四十二条　本规定自1999年1月1日起施行。