摘要：行政指导是现代行政中一种重要的活动方式。本文以分析行政指导的成因为起点，从经济、政治和文化三个方面论证了行政指导得以产生和发展的必然性。随后，指出虽然因同传统依法行政原则存在冲突而危及其合法性，但是由于行政指导具有弥补法律不足、制衡行政裁量、激发互动合作之功效，与现代实质法治相契合而得以重获合法性。

　　关键词：行政指导；依法行政；适法性


　　行政指导是指行政主体为谋求当事人为或者不为一定行为，以实现一定行政目的而实施的指导、辅导、劝告、建议以及其他不具有强制力的行为。作为行政主体在行政管理日趋专业化、复杂化的背景下作出的一种创新，行政指导广泛运用于行政实务中，发挥了积极的作用。

　　一、依法行政背景下实施行政指导的现实原因

　　1. 行政指导是发展社会主义市场经济的本质要求

　　中国特色社会主义市场经济具有现代市场经济的一般特征。市场经济是迄今最富活力的一种经济运行载体，它通过利益导向机制高效地对资源进行基础性配置。但是在强烈的利益驱动之下，市场主体往往会产生为了增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向——“反社会倾向”。抑制“反社会倾向”的最恰当的方式是在其损害行为尚处于萌芽状态之时加以积极引导。相比之下，不具有强制力的行政指导更能够发挥作用：强制性行为只是廓清法律的界限，而通过行政指导可以清楚地表达法律的旨意和行政的目的，使相对人理解法律的期待和偏好，对可能损害社会公共利益的行为起到“救人于未倒、防患于未然”的作用。西方主要市场经济国家普遍采纳行政指导作为政府干预经济的方式并且广泛使用。另一方面，中国的社会主义市场经济是长期计划经济转型后的结果，具有自身的特色政府在计划经济时期以全知全能的形象出现，实践中主管部门包办代替，直接干涉企业的经营自主权。行政权过度干预经济生活的结果是扼杀了相对人的积极性和经济的活力。“在市场取向改革的进程中，转变政府职能、完善调控方式，将单一地运用行政权力手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理，这已经成为人们的共识。” 行政主体在遵循现代市场经济的运行规律的基础上，摒弃“指令行政”而构建“指导行政”，将能够充分发挥其在知识、信息方面的优越性，有效促进社会经济的发展，有助于保护公民在经济领域日益增多的自由权和平等权。

　　2.行政指导是建设社会主义民主政治的可靠保证

　　二战后的民主化潮流催生了民主行政的发展趋势，这就要求在行政要素和行政过程中应当充分反映相对人的意见。行政指导在相对人自愿与协作之下发生作用，相对人可以根据自身利益理性地做出选择，因此行政指导的结果更容易为相对人所接受。这种民主而高效的制度安排为相对人提供了民主参与行政过程的便利渠道，更符合人本主义理念,切合行政管理实际,有助于重塑政府与公民的新型关系 。同时，行政指导也是推进行政体制改革、政府职能转变的客观要求。中国一直存在行政主体是最能够了解社会公共利益所在的认识，由行政主体为相对人设计行为方式并要求其遵守是实现社会公共利益的最佳方式。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，当前的“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍”，提出“创新管理方式，……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。“在现代给付国家里，国民已不是行政的客体，而是行政的共同创造者” ，这就要求在行政活动中更加重视相对人的意志和作用。在相对人能够自主决定的领域，行政主体以行政指导的方式向相对人提供必要的信息并给予提示，尊重相对人的选择权利，而不是将自身的意志强加给相对人。这种“柔性行政”的广泛运用有助于实现建设有限政府的目标。

　　3.行政指导是传承中华民族法律文化的必然选择

　　一国的法治之路必须注重利用其本土资源。中国历史上长期受到儒家文化的影响，形成了以儒家法律思想为主体的法律文化传统，并且经过长期的实践而已经积淀为中华民族的法律文化心理。中国有“礼”的传统，倾向用柔性手段代替强制手段。《论语》中有“礼之用，和为贵”；勒内•达维德亦从比较的视角指出，“许多世纪以来，在中国，人们力求实现和保持的是儒家学说所宣扬的社会类型……当权者应防止专断；权力的运用要符合礼，并应受道义的约束而变得比较温和。道义要求在下命令之前先进行解释，在判决之前先进行仲裁，在惩罚之前先予以警告” 。行政指导正是在现代条件下对这种思想的新诠释：行政指导注重法律精神而不拘泥于法律形式，谋求相对人的同意与协作以达到彼此和谐。此外，中国社会中存在着对于行政主体及其官员的唯上意识和尊重意识，而行政指导与这种意识不谋而合。“道德和习惯往往使人们更自觉地遵守一些符合民族文化传统的规则” 。在同样受到儒家文化影响的日本、韩国和台湾地区，行政指导也被广泛运用于调整社会经济生活，日本更是在世界上成为了成功运用行政指导的典范。可以说，儒家思想是行政指导在这些国家和地区易于推行的重要的文化原因。我国优秀的法律文化传统对当下的行政法制建设产生了持续而深刻的影响；而符合这一文化传统的行政指导也必将获得更为广阔的发展空间。

　　由于具有适用广泛、运用灵活、方式多样的特点，行政指导被积极运用于我国现阶段行政管理的诸多领域，取得了有目共睹的成效。但是，在行政指导发展的过程中，出现了行政指导保障措施变成强制行为、行政指导变成行政指令等现象，这与行政指导制度的法律约束程度低不无关系。行政指导的异化现象导致了“依指导行政代替依法行政”，“行政指导冲击依法行政原理”的挑战，中国的行政指导面临严峻的合法性危机。

　　二、行政指导的适法性分析

　　“其身正，不令而从；其身不正，虽令不从。”实践中行政指导乱象丛生的现状使相对人对其合法性产生质疑，影响了行政指导实效的发挥。行政指导的合法性危机呼唤着行政法学的解救，因而有必要从理论上对行政指导的适法性进行探究。

　　1.行政指导与传统依法行政原则的紧张关系

　　依法行政原则是行政法最重要的基本原则，是指行政主体在行使行政权管理公共事务的过程中，必须有法律授权并且依照法律规定进行。德国行政法的鼻祖奥托•迈耶依权力分立原则而首次揭示了依法行政原则及其构成：一者谓“法律之规范创造力”，法律对行政权的运行能够产生绝对、有效的拘束效力；二者谓“法律优先”，任何行政活动都不得与现行法律相抵触；三者谓“法律保留”，凡涉及公民权利义务等事项的方面，行政主体只有在法律明确授权的情况下才能实施相应的管理活动。传统依法行政原则的实质是依法律而行政，强调行政活动必须严格根据实证法律的规定，由法律将行政限于无以复加的最小限度。这种注重形式主义的做法是早期资产阶级限制封建势力的产物，却为法律注入了新的内涵和活力，推动了民主政治的发展进程，成为近现代行政法的核心。

　　行政指导与作为传统依法行政原则之首要原则的法律保留原则存在明显冲突。法律保留原则划定了立法权与行政权的界限，一切行政活动都必须法律依据，“无法律即无行政”。它的调整范围最早限于干预行政，行政主体可以为公共利益之需要对个人利益加以侵害，但是此种侵害须以征得民意机关的同意——法律授权——为必要；之后法律保留原则拓展到给付行政领域，行政主体为相对人提供物质帮助或者其他服务时亦须得到法律授权并在法定范围内方能作出。但是，行政指导作为一种柔软灵活的行政活动方式，经常是为了弥补“法律空域”而在没有法律规定的情况下做出的，此时行政主体就享有了没有法律明确授权的裁量权。现代行政复杂多变，考验着行政主体的应对能力。为了维护社会公共利益，行政主体基于降低行政成本、提高行政效率之考量，在采取法律规定的强制手段尚不必要时大量运用行政指导等“弱行为前置”的方式进行调整的变通做法，亦与现有法律存在紧张关系。行政指导与传统的依法行政原则之间形成了巨大张力，传统的依法行政原则难以合理解释行政指导这种新型行政活动。

　　2.依法行政原则的发展与行政指导的合法化理由

　　随着法治由形式法治过渡到实质法治，法律不仅要合乎形式要件,更要合乎实质内容,即法治应追求实现自由平等、公平正义等价值目标。“法”的外延也从法律扩展到一般法律原则和法理。这就要求行政活动既要符合形式法治，也要符合实质上法治。在此背景下，行政主体的委任立法、行政司法等权力运行方式方兴未艾，行政裁量权不断膨胀，这也为行政指导的合法化带来了契机。

　　首先，行政指导是在实质法治的基础上对法律不足的弥补。法律是灰色的，而生活之树常青。在社会转型期的中国，制定法难以满足迅速变化发展的社会现实的客观需求。同时，立法也存在“成本——收益”问题，当社会中的法律超过一定数量（边际收益为零）时，继续立法将导致“规模不经济”，此时就应当采用其他社会规范加以调整。“如果法律的制定者对那些促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多而秩序更少的世界。” 法律的缺陷导致“法律空域”的大量存在，但是行政主体绝不能以“法律没有具体规定”为由而拒绝采取行动；尤其是在给付行政中，如果行政主体恪守“无法律即无行政”将会有损于私人利益和社会福祉。法律保留原则的初衷仅在于限制行政权对公民权利的不法侵害，而给付行政将会为相对人带来利益。只要这种利益不损害社会公共利益或者第三人的利益，即使缺少行政行为法的具体规定，行政主体在不违反一般法律原则的情况下就可以为相对人的利益而采用不具有强制力的行政指导等方式，这亦是服务型政府的要旨所在。即使在有制定法规范的情况下，行政指导也是有益补充。由于行政处罚等仅具有单方意思表示的行政行为难于被相对人遵守，所以，行政主体在作出这些行政行为之前首先实施行政指导，有利于取得相对人的理解，从而能够以较低的成本实现行政目标，克服行政中的“法律软地”。在这个意义上，行政主体不再是单纯的法律执行者：通过行政主体的创造性活动，法律的内涵得以丰富，法律的精神得以诠释。

　　其次，行政指导是以参与理性修正行政裁量权的努力。罗斯福新政的支持者曾提出了“专家知识模式”的假设为行政裁量权提供合法性支撑：“公共行政有着客观的基础”，行政目标“借助于来自专门经验的知识而予以实现”；行政主体的角色类似于“有着明确目标的经理或规划人员”，所以“行政官员更多地只是享有表面上的自由裁量权，而非真正的自由裁量权” 。但是，经历了市场和政府“双重失灵”的人们认识到社会行为的后果是复杂而难以预测的，而人的知识和能力都是有限的，所以行政主体只能在一定范围内发挥作用。一种制度的合理性与主体之间的交往成正比，参与主体越多、交往越频繁，制度的合理性就越强。因此，只有采用开放、合作的行政调控手段作才能够有效降低“政府失灵”的危害。过多的强制手段不仅扼杀了相对人理性发展的机会，也滋生了相对人对行政主体的盲从和依赖，无法起到监督行政活动的作用。行政指导是对“专家知识模式”的一种修正：它以多元理性代替单一理性，“取消了对行政主体全知全能的假设，同时给相对方的理性发展提供充分的自由空间，最大限度的包容社会的创新力量” 。行政指导假设行政主体和相对人都仅具有有限理性，因而其内嵌的协商和妥协机制允许相对人在作出决定之前对行政主体提供的信息和意见进行再次考量，使得在公权力建议下完成的行政指导具有了更多的理性。

　　最后，行政指导是行政主体与相对人达成共识的结果。“真理，尤其是在非经验科学中的规范、法律的正确性，只有通过合作才能发现，或取决于大家有根据的同意。” 行政指导的运作过程就是行政主体与相对人之间利用各自所拥有的信息等资源进行求同存异的“非零和博弈”的过程。 在博弈的过程中，指导方与受指导方之间是一种 “提供参考信号——任意选择反应”的关系：行政主体提供利益诱导、精神引导等而不使用行政权约束相对人，寻求协商的方式取得相对人的合作，相对人作为自身利益的最好裁判者自主决定是否接受、配合指导行为；代表社会公共利益的行政主体的意志和代表私人利益的相对人的意志汇聚一处，当行政主体和相对人达成共识时指导行为即达到预期效果。这种公权力与私权利的共识赋予行政指导以合法性。行政指导是用“合作的道德”来协调处于对立状态的国家和公民的关系，用“协商参与的习惯”来消弭紧张的冲突，当然也就力图用“互动双赢的结果”来形成一个和谐繁荣的社会。 在一种民主和开放的架构中，行政指导允许相对人怀疑和否定行政主体的指示，以相对人的意志限制行政主体的恣意妄为，以积极而柔和的方式弥补了政府干预不足或者过度的缺陷。

　　行政指导的产生和发展是政府角色和行政模式之政策选择不断演进的结果。它作为对形式法治的补充和配合，以一种灵活、多样的方式践行了实质法治，顺应了现代行政活动的发展趋势。行政指导不因为实践中法律规定少、法定性差而丧失其合法性。相反，行政指导与现代法治精神息息相通。《宪法》中使用“指导”、“引导”、“鼓励”等词语对行政指导作出规定，以根本法的形式肯定了其合法地位，这就需要尽快将行政指导纳入法治化轨道。

参考文献：
1.莫于川，《我国实施行政指导的原因、现状及法治化对策》[J]，《渝州大学学报（社会科学版）》2001年第2期。

2.莫于川，《应积极发挥行政指导措施在应对国际金融危机冲击中的作用——兼论通过行政管理方式创新提升政府的危机干预能力》[J]，《行政法学研究》，2009年第4期。

建立法官权利保障制度
是完善司法廉洁机制的重要途径


[论文提要]：中国的司法腐败一直备受关注，我国法院也因此建立了一系列的廉洁保障机制，但未从根本上解决问题。究其原因，笔者认为，法官的长期辛劳和身心付出与社会回报不成正比。法官，是一项崇高而辛苦的职业，它比一般公务员担当更重的责任，因此，必须建立法官权利保障机制，对法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。我国现阶段法官权利保障的现状是：1、法官工作压力过大；2、法官经济收入不高；3、法官权益得不到保障。建立法官权利保障制度，是由法官职业所决定的，也是完善司法廉洁机制的重要途径，有政策依据，也可借鉴国外经验。可从三方面入手：1、给法官以身份保障；2、经法官以较高的经济待遇；3、在今后经济发展和法治进步的基础上，逐步构建法官特权保障制度。 （全文共8215字）
[关键词]：法官权利保障制度 司法廉洁机制 现状 依据 设想

中国的司法腐败一直备受关注，特别是审判领域，由于法官职业的特殊性、独立性和权威性，已先后有杨志明、谢廷国等多名法官因受贿而判刑，我国法院也因此建立了一系列的廉洁保障机制，如加强法官职业道德教育，对法官进行监督等，近期，又在公务员的基础上推出了法官津贴，对法官职业进行补偿。这些都是司法廉洁保障的措施，取得了一定的成效，但司法腐败未从根本上得到解决。究其原因，笔者认为，法官的长期辛劳和身心付出与社会回报不成正比。法官，是一项崇高而辛苦的职业，从宏观上来讲，它关系到国家法律的适用和社会主义正义的维护，从微观方面看，它关系到当事人切身利益的实现。法官属于公务员系列，但又比一般公务员担当更重的责任。因此，杜绝司法腐败，建立廉洁保障机制，除以上提到的建立法官素质教育和法官监督机制外，笔者认为更应该建立法官权利保障制度，对法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有建立了区别于一般公务员的法官权利保障机制，提高了法官应有的待遇，才能真正树立司法权威，杜绝审判腐败。下面，笔者试就法官权利保障的现状、以及建立法官权利保障制度的必要性、依据、设想等几方面谈点粗浅的看法。
一、 我国现阶段法官权利保障的现状
在法官权利保障方面，法学界、实务界有一个共同的认识：当前中国法官压力大，地位低，收入少。《法官法》至今已实施多年，但法官的权利保障问题并未得到很好的解决。
（一）法官的工作压力过大。
我国法院的设置和管理是沿袭过去的行政管理模式，在当时的计划经济时期，人们的诉讼观念不强，法院的任务主要是刑事审判和离婚、小额债务、普通民事侵权纠纷等，法官无需太多专业知识，案件数量也较少。现在，时代发展了，案件激增，新类型案件不断出现，案件难度增大，在原有法官编制及人员结构基本不变的情况下，法院办案力量明显不足，特别是东部和一些中心城市，法官长期处于超负荷、高强度的状态中，身心健康受到很大影响。在经济发展不快的中西部和欠发达地区，则面临法律人才不足、法官断档的尴尬局面。另外，因当事人的不理解和冲动，还经常发生当事人伤害法官的事件，且呈上升趋势。
法官履行职务的人身保障，关系到国家司法职能的正常开展，如果法官自身安全都难以保障，又何谈司法权威？依法治国的方略又怎能落实？因此，对法官权益的保护要前置，不能搞事后保障。
（二）法官的经济收入不高。
目前，法官的经济收入等同于政府行政官员，甚至比某些行政部门还要低，如财政、税务、国土等部门，这与其从事的审判职业的高难度性、高危险性不相吻合。我国法官和西方国家尤其是英美法系国家的法官相比，经济收入差距更为悬殊。
在法官的物质保障方面，我国《法官法》专设“工资保险福利”一章，但这些规定并未得到落实。《法官法》第36条到38条规定：法官的工资制度和工资标准，由国家规定，法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。事实上，这些“国家规定”未完全出台（除从2007年下半年起实行的法官津贴外）。法官的工资制度和增资制度仍然套用行政职级，这不太符合现代国家法官高薪制的趋势，不利于廉洁勤政、秉公执法和吸引人才、稳定法官队伍，也不能完善司法廉洁机制。
法院的办案经费的多寡，也直接影响法官的收入。经济不发达地区特别是中西部一些基层法院，其办案经费难以列入财政预算，即使列入了也难以保证。法院的经费都保障不了，法官的收入也自然受到影响。在发达地区，法官的工资待遇也不是最高。
(三)法官的权益得不到保障。
根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，如《法官法》第8条所列举的法官权利类型，甚至比西方国家的有关规定更为广泛。这是我国司法制度水平的提升。但总的来说，它仍不够成熟和完善，法官的权益得不到充分保障。比如，我国法官的选拔任用标准同于一般行政人员，这不符合法官职业的特殊性需要；免除、辞退法官的事由过于宽泛，实际操作性不强。再如《法官法》规定，各级法院院长由本级人大选举和罢免，副院长、庭长、副庭长、审判员由本级人大常委会任免，这就给某些个人干预法院审判开了方便之门。法官在任期间非经本人同意和法定程序被转调其他工作屡见不鲜。在《法官法》中，有多处“由国家另行规定”或“由有关部门制定”的条款，但到目前为止，这些有关法官职业保障的配套规定并未出台。《法官法》的一些规定也过于原则，例如“法官有权提出控告”，但行使控告权的主体和受理机关作出决定的程序、期限以及作出决定后的救济等配套内容未进一步细化。长期以来，我国对法官一直是采取行政化管理，法官等同于法院的其他工作人员，等同于行政机关干部，在录用上，必须通过公务员考试；在级别上，套用行政级别，该模式现在仍在影响法官的权利、薪俸、福利等。
综上，建立法官权利保障制度迫在眉捷。只有建立了法官权利保障制度，法官在政治上、经济上有了保障，才能在其审判领域更好地秉公执法，依法办案，也才能真正地保障司法廉洁。
二、建立法官权利保障制度的必要性及相关依据
我国法官的处境及现有的管理模式，在我国进入世贸组织、经济得到飞跃发展的大气候下，越来越显出其陈旧的、滞后于时代的一面，在法制社会发达的今天，大胆地提出建立法官权利保障制度并得以落实，不仅能提高我国法院和法官的地位，推进法治进程和树立法律权威，同时，对司法廉洁也能提供进一步的保障。
（一）建立法官权利保障制度的必要性。
1、法官是一项崇高而具有危险性的职业，决定了必须建立法官权利保障制度。
法官身份崇高是世界通例，这是由法官的职业决定的。法官，不仅要承担解决各类纠纷的重担，而且还要求结果公正──符合社会正义。故法官在社会生活中发挥着重要作用，法官通过法律的适用，定纷止争，伸张社会正义，维护社会秩序，促进经济发展，为民众的安居乐业提供有效的保障。因此，它要求法官职业的从业者是一个高素质的团体。
法官又是一个高危险的职业。矛盾是双方面的，法官在解决纠纷的过程中，必然会遇到正义与邪恶的抗争，在此情况下，法官受到各种精神压力，遇到各种危险乃至付出生命。故法官职业的危险性是客观存在的。由此，建立法官身份保障制度是必要的。
2、建立法官权利保障制度，是完善司法廉洁机制的重要途径。
我国对法官的管理沿袭过去公务员的管理模式，在法官的身份和权利保障方面比较弱，没有体现法官独有的特色。因为审判的独立性、权威性，法官在禁不起诱惑的情况下，很容易产生司法腐败。如，我国的经济现已走向市场化，我国的教育、医疗、住房、养老等均变为由个人来承担。由于法官的政治地位未提高，经济待遇低，当法官首先作为一个经济个体走入这个社会圈子时，他也会像平常人一样为生活、为孩子上大学、为买房子的费用而发愁，在经济上捉襟见肘的情况下，很容易滋生腐败。剖析法院系统中出现的一些腐败案的形成过程，原因固然很多，但其中的一个重要因素就是经济待遇低，特别是低薪。高薪不一定能养廉，但低薪必不足以养廉，低薪之下难以抵制和减少腐败。所以，我们提倡对法官，要隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有在政治上赋予法官应有的社会尊荣，从经济上确定法官较高的收入，司法廉洁保障制度才会有经济基础和政治基础。解了法官的后顾之忧，让法官不为生计而发愁，不为小利而枉法，法官才能集中精力去研究法律，排解纠纷，才能公正司法，廉洁办案。
（二）建立法官权利保障机制的政策依据。
从《人民法院第二个五年改革纲要》看，2004年至2008年人民法院司法改革的主要内容是：
35条：落实法官法的规定，与有关部门协商，推动建立适合法官职业特点的任职制度。在保证法官素质的前提下，适当延长专业水平较高的资深法官的退休年龄。
　　37条：改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制。探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度。逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度。
40条：落实法官法的规定，推动适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。在确定法官员额的基础上，逐步提高法官待遇。
43条：健全符合法官职业特点的法官惩戒制度，制定法官惩戒程序规则，规范法官惩戒的条件、案件审理程序以及救济途径等，保障受到投诉或查处法官的正当权利。
47条：继续探索人民法院的设置、人财物管理体制改革，为人民法院依法公正、独立行使审判权提供组织保障和物质保障。
48条：改革和完善人民法院经费保障体制，探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。研究制定基层人民法院的经费基本保障标准。
2006年5月3日，中共中央作出了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，这是党历史上第一次就加强人民法院、人民检察院工作作出的专门决定。从《决定》看，牵涉到法官权利保障的内容有四个方面：
一是推动建立和完善经费保障机制。高级人民法院要在2006年底前完成本地区基层人民法院公用保障标准的落实，对基层人民法院编制内的人员经费，全额纳入财政预算统一安排。
二是逐步解决法官编制不足问题。最高法院将会同国家有关部门，积极协调增加政法专项编制，用于缓解部分地区案多人少的矛盾，同时争取增加适当的机动编制，用于基层人民法院引进急需的高素质人才。根据中、西部地区法官短缺现象和司法考试制度中存在的问题，对改进和完善司法考试制度提出建议。
三是完善法官职业保障机制。各级人民法院将认真落实《公务员法》、《法官法》关于法官职业保障的有关规定，推动适合法官职业的任用、晋升、奖励、抚恤、医辽保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。积极与组织、人事、财政等有关部门合作，逐步建立符合法官职业特点的工资制度，依法落实审判津贴。对因公殉职的法官实行抚恤制度，中央财政设立的特别补助金和特别慰问金专款，要专项用于因公殉职的法官家属的生活补助。积极与组织、人事部门协调，适当提高地方各级人民法院干部职级比例。注意法官队伍年龄结构的合理配置，既要创造有利于年轻法官成长的条件，又要充分发挥审判经验丰富的资深法官的作用。
四是加强物质装备建设。各级人民法院将积极配合党委和政府将
法院基础设施、技术装备和信息化建设纳入国民经济和社会发展计划以及财政预算，提倡和推行人民法院基础设施建设政府“代建制”，审判法庭、人民法庭建设未达到规定标准的，力争2008年基本完成建设任务。要大力推进信息化建设。
总结上述二个文件，法官的权利保障主要是法官的身份保障、法官的物质保障，而法官的特权保障则是后一步发展中解决的问题了。这为我们近阶段构建法官权利保障机制提供了有力依据。
（三）建立法官权利保障制度的国外借鉴。
法官的身份和权利保障已为大多数国家所接受，而且在法制发达国家早已把法官的身份保障制度提上了日程，且十分完善。如在法官任期方面，多数国家对法官的任职作了区别于行政公务员的规定，法官任职往往采用终身制，非经立法机关弹劾或法院判决，不得被罢免。再如美国联邦法院的法官实行终身制，虽然规定有退休年龄，但到龄后是否退休要根据本人自愿。在法官职务保障方面，各国大都对非本人自愿的离职、免职、撤职规定了严格的事由和程序。在物质待遇方面，许多国家都比较优厚，以英美法系国家最为突出：美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相等，年薪超过16万美金；英国法官的收入在本国属于高薪阶层，一般法官收入为12万英磅，并规定法官被任命后，对其薪酬和其他职务任何机关不得作出不利变更；各国法官除享有高额工资外还享有多种优厚待遇，即使在印度这样的国家也可享受带薪假期，免费住宿和旅行等。
三、建立法官权利保障机制的设想
建立法官权利保障机制，是司法独立的前提。二战后，司法独立作为一项基本人权，得到了国际社会的普遍认可，成为世界政治文明的重要组成部分。党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略，并提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和法权”，为法院的改革前途指出了明确的方向。而只有建立完善的法官权利保障制度，才能使法官无后顾之忧，秉公办案，廉洁执法。
建立法官权利保障制度，具体指，法官一经任命，非因法定事由并经法定程序不得被罢免、撤职、调任、停职或降职；法官的职务行为不受追究；法官有权领取较高报酬并且在任职期间不得减少，退休后的经济收入受到法律保障等。
基于我国法官权利保障的现状，笔者认为应从以下三方面着手：
（一） 给法官以身份保障。审判独立的根本是法官独立，法官独