国务院


国务院批转发展改革委关于2011年深化经济体制改革重点工作意见的通知

国发 〔2011〕 15 号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构：
国务院同意发展改革委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院
二○一一年五月二十八日



关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见

发展改革委

2011年是“十二五”开局之年，积极适应国内外形势新变化，进一步加大改革攻坚力度，加快破除制约科学发展的体制机制障碍，对顺利启动实施“十二五”规划、促进经济发展方式转变，具有十分重要的意义。现就2011年深化经济体制改革重点工作提出以下意见：
一、指导思想和总体要求
（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议精神，坚持社会主义市场经济改革方向，按照“十二五”规划总体部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以更大决心和勇气推进重点领域改革，着力解决深层次矛盾和化解潜在风险，促进“十二五”开好局、起好步。
（二）总体要求。要处理好应对当前挑战和建立长效机制的关系，更好发挥改革创新对保持年度经济平稳较快增长和长远经济发展方式转变的促进作用；处理好政府和市场的关系，提高资源配置效率和政府宏观调控水平；处理好发展社会事业和创新社会体制的关系，更加重视从制度上保障和改善民生、促进社会公平正义；处理好改革创新和依法行政的关系，有效运用法制手段规范改革程序、深化改革实践、巩固改革成果；处理好深化改革和保持稳定的关系，统筹各项改革措施出台的时机、力度和节奏。
二、围绕加快转变经济发展方式深化改革
（三）推进资源性产品价格改革。积极推进成品油价格市场化改革。加快输配电价改革，推进竞争性电力市场建设和大用户直接交易试点，完善水电、核电、可再生能源发电价格形成机制，调整销售电价分类结构，择机实施居民用电阶梯电价。建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，进一步理顺天然气与可替代能源的比价关系。（发展改革委牵头）
（四）改革和完善税收制度。在总结试点经验的基础上，扩大资源税改革实施范围。在部分生产性服务业领域推行增值税改革试点。合理调整消费税范围和税率结构，研究将部分大量消耗资源、严重污染环境的商品纳入消费税征收范围。完善房地产相关税收政策。（财政部、税务总局、住房城乡建设部、法制办负责）
（五）推进电力体制改革。深入推进电网企业主辅、主多分离，稳步开展电力输配分开试点，探索输配分开的有效实现形式。从实际出发，因地制宜，稳步推进农村电力体制改革，制定实施改革指导意见。（发展改革委、电监会、国资委、能源局、财政部、水利部等负责）
（六）完善食品安全监管体制，建立健全地方政府食品安全综合协调机制，加强监管基础能力建设和基层执法队伍建设，加大行政执法和责任追究力度，完善应对食品安全事故的快速反应机制和程序。深化流通体制改革，开展农产品现代流通综合试点，稳步推进肉类、蔬菜流通追溯体系试点。（食品安全办、公安部、农业部、卫生部、质检总局、工商总局、商务部、中央编办等负责）
（七）推进场外交易市场建设，研究建立国际板市场，进一步完善多层次资本市场体系。深入推进跨境贸易人民币结算试点，扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用。推进利率市场化改革。加快推出存款保险制度。（证监会、人民银行、银监会等负责）
（八）加快完善境外投资法律法规制度，深化以投资便利化为核心的管理体制改革，完善跨部门协调机制，健全支持“走出去”的相关政策和服务体系。建立健全境外投资风险防控机制，完善风险预警体系和突发事件应急处理机制。（发展改革委、商务部等负责）
三、围绕保障和改善民生深化改革
（九）围绕“保基本、强基层、建机制”，统筹推进医药卫生体制五项重点改革，不断取得新突破。进一步提高基本医疗保障和基本公共卫生服务水平。在政府举办的基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合改革。加快推进公立医院改革试点。鼓励和引导社会资本举办医疗机构。（发展改革委、卫生部、财政部、人力资源社会保障部、中央编办负责）
（十）全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要，积极推进国家教育体制改革试点，加快推进义务教育均等化。深化科技管理体制改革，加快科技成果转化，完善科研经费管理和评价奖励制度，促进科技资源高效配置和开放共享。（教育部、科技部等负责）
（十一）深化文化体制改革，全面推进国有文艺院团体制改革和非时政类报刊转企改制，深入推进公益性文化事业单位内部机制改革，创新公共文化服务运行机制。（文化部、广电总局、新闻出版总署负责）
（十二）深化收入分配和社会保障制度改革。提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，降低中低收入者税负，加大对高收入的调节。以非公有制企业、中小企业密集的区域和行业为重点，稳步推行工资集体协商制度。开展城镇居民养老保险试点，扩大新型农村社会养老保险试点范围，出台职业年金试行办法。（财政部、税务总局、人力资源社会保障部等负责）
（十三）推进公共服务体制改革。强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准及各级政府的事权和支出责任，建立评价指标体系。改革基本公共服务提供方式，扩大政府购买服务范围，推动提供主体和提供方式多样化。积极推进非基本公共服务市场化改革。（发展改革委、财政部、中央编办等负责）
四、围绕加强政府自身建设深化改革
（十四）深入推进行政审批制度改革，进一步减少审批事项，规范审批程序，健全制约监督机制，促进行政审批规范有序、高效便民、公开透明。建立政府绩效管理制度，加强行政问责制度建设，着力提高政府执行力和公信力。（监察部牵头）
（十五）制定出台分类推进事业单位改革的指导意见及相关配套文件，分类指导、分业推进、分级组织、分步实施。（中央编办、财政部、人力资源社会保障部等负责）
（十六）完善政府预算公开机制，进一步细化公开中央财政总预算和总决算，继续推进中央部门预算和决算公开，加快因公出国（境）、公务用车购置及运行、公务接待等“三公”经费和行政经费支出情况公开，推进中央对地方转移支付资金管理办法公开和地方财政预算、决算公开，保障公民知情权、参与权和监督权。研究推进公务用车制度、机关后勤服务社会化等政府机关事务管理体制改革，提高机关后勤服务运行效率，降低成本。（财政部、发展改革委、国管局、中央编办等负责）
（十七）在有条件的地方开展省直管县（市）改革试点，扩大县级政府经济社会管理权限，进一步理顺省、市、县（市）政府间财政分配关系，积极探索省直接管理县（市）的途径和方式。（中央编办、发展改革委、民政部、财政部负责）
五、围绕完善农村发展体制机制深化改革
（十八）完善土地管理制度。完善农村土地承包关系长久不变的政策和实施办法，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。开展耕地保护补偿试点，探索建立激励性补偿机制。以征地制度改革为核心，研究修订土地管理法等相关法律法规。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益主要用于农业农村。（农业部、国土资源部、法制办负责）
（十九）推进国有林场和国有林区改革，研究提出改革指导意见，选择部分基础好、有代表性的地区开展国有林场改革试点。全面深化集体林权制度改革，加快明晰产权、承包到户。推进国有农场改革，分离企业办社会职能。做好新形势下农村改革试验区工作。（发展改革委、林业局、农业部、财政部、人力资源社会保障部负责）
（二十）创新水利发展体制机制。完善水资源管理体制，促进水资源优化配置。加快水利工程建设和管理体制改革，区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。健全基层水利服务体系。积极推进水价改革，合理制定水资源费征收标准和水利工程供水价格。（水利部、财政部、发展改革委负责）
（二十一）积极稳妥推进户籍管理制度改革，充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。切实保护农民承包地、宅基地等合法权益，充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权。（公安部、人力资源社会保障部、发展改革委、农业部、国土资源部等负责）
六、积极推进综合配套改革试点
（二十二）围绕贯彻落实科学发展观，突出主题、特色和重点，积极开展各类综合配套改革试点。上海浦东新区、天津滨海新区、深圳经济特区要加快转变经济发展方式，创新开发开放体制，力争率先建成完善的社会主义市场经济体制。认真总结成都市、重庆市统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。武汉城市圈和长株潭城市群要深入推进“两型”社会建设改革试点，尽快形成经验，为全国提供示范和借鉴。山西省和沈阳经济区要分别围绕资源型经济转型和新型工业化改革主题，针对重点难点问题，大胆探索创新。支持和指导各地区、各有关部门开展多层次、多形式的改革试点。（发展改革委牵头）
各地区、各有关部门要加强组织领导和统筹协调，狠抓贯彻落实，确保2011年各项重点改革取得实质性突破。对“十二五”规划提出的深化铁路石油等行业改革、理顺各级政府间财力事权关系、调整国民收入分配格局、推进基础养老金全国统筹等中长期重大改革任务，要抓紧制定方案，尽快启动实施。对国有经济战略性调整、促进非公有制经济发展、金融机构改革和农村新型金融机构发展、住房保障体系建设等需要继续深化的改革任务，要按照国务院的部署积极推进。牵头负责部门要切实负起责任，明确部门分工和工作任务，相关部门要根据职能积极配合。发展改革委要进一步完善统筹协调推进改革的工作机制，切实加强对年度重点改革工作的协调指导、督促推进和检查评估，及时将各项改革进展情况和重大问题报告国务院。

一例新生儿脑瘫案例引发的伦理学思考

朱晓卓 倪 征 田 侃
（南京中医药大学，江苏，南京，210029）


摘要：对脑瘫等有缺陷的新生儿放弃治疗是一种典型的非自愿的被动安乐死，和其他类型相比，这种方式的安乐死有其特殊性，从伦理学分析也是可行的，但如对其进行相关立法，仍需对鉴定缺陷标准的认定、死亡的处置权等加以考虑。
关键词：新生儿、脑瘫、伦理学、安乐死
近几年，荷兰、比利时相继通过了安乐死法案，规定医生必须在严格的规范下才能为病人执行安乐死，执行安乐死的重要前提之一就是病人必须是在头脑清醒时的自愿性、独立性，显而易见，对有缺陷的新生儿实行安乐死是缺乏这个前提的，这也使得对其实行安乐死是有其特殊性的，同时对有缺陷的新生儿实行安乐死目前在理论界也存在着很大的争议。某市发生的一例新生儿脑瘫所引发的医患官司就很值得我们思考。
一、案情介绍
1994年9月，产妇南某在某职工医院分娩，由于产妇妊娠时间过长，羊水量过少，因胎儿在子宫内已存在缺氧的情况，但院方对此重视不够，未能及时放宽手术指征，以及院方本身医疗技术水平的限制，患儿王某娩出后即出现了重度窒息的重危症状，随后患儿即被送至该市儿童医院，该院医生根据患儿的实际病情，判断其预后较差，提出放弃治疗的建议，但是患儿家属予以拒绝，后虽经全力抢救，患儿仍形成了缺氧性脑病、脑萎缩。1995年4月，经过该区医疗事故技术鉴定委员会鉴定为“医疗差错”。2000年12月，该市中级法院对患儿王某进行法医学鉴定，认为由于患儿在生产过程中发生了较长时间的缺氧，认定患儿残疾程度达到一级；还认为目前患儿智力极度低下，言语思维功能丧失，并有严重的癫痫症状，对此医院在诊疗中的差错和患儿目前状况存在因果关联。患儿王某家属就此向人民法院提起诉讼，要求该职工医院赔偿医药费、护理费等共计2百余万元。
二、伦理学分析
新生儿发生脑瘫的因素很复杂，现代医学科学技术的发展水平尚不能给其一个科学合理的完整解释，更不能说用科学的手段、有效的药物从根本上治愈脑瘫。因而新生儿发生脑瘫，即使当时抢救成功使其存活，患儿家属无论是对患儿进行的后续治疗费用，还是患儿今后的生活护理费用，其投入都是巨大的，且从脑瘫患儿的生活质量而言，也是极差的，生命期限也会因此而缩短。因而对有患有诸如脑瘫之类的有缺陷的新生儿放弃治疗（即安乐死），在临床实践中也会时常发生，但是这种行为往往在法律上是没有具体明确的规定予以保护的，也就说是违法的，甚至可以说是一种犯罪行为。因此对于此类有缺陷的新生儿施行安乐死进行伦理学的评价是有其特殊意义的，现就结合此案例从以下几个方面进行简要分析：
（1）安乐死对象的特殊性
随着安乐死研究的深入，对于安乐死对象的界定还未能在理论界形成一致，多数是采取列举式的方法，以举例如界定对象为晚期恶性肿瘤失去治愈机会的患者、重要生命脏器严重衰竭且不可以逆转的患者等等，根据一些国家、地区现行的相关安乐死法规以及理论界的相关看法研究来看，对于安乐死的界定应具有两个条件：一是客观条件，存在死亡痛苦，且这种痛苦必须是无法忍受，无法医治的；二是主观条件，公民享有安乐死的权利并行使这种权利，即必须经过患者申请，且患者所患疾病医学上证明其无法挽救，方可主动实行安乐死。所以可见，只有具备了“死亡痛苦”这一要件，才能申请安乐死，也只有其中自愿要求安乐死的人，才能成为安乐死的对象，即安乐死对象的认定条件应是客观条件和主观条件的统一，缺少任何一个条件都不能成为安乐死的对象，只有“自愿要求解除死亡”才能成为安乐死对象的共同本质[1]。但用上述两个要件来规定有缺陷的新生儿就不能完全适合了。以此案为例，患儿王某刚出生，从法律角度而言，是不具备行为能力的，而因其脑萎缩，其思维语言能力完全丧失，虽可享有安乐死权利，并不会主动去行使这种权利，这也并不意味着其失去这种权利，所以其主观条件是难以实现的。至于客观条件，患儿王某在娩出后既出现严重的窒息症状，推认为存在死亡痛苦也不一定成立，一方面由于新生儿不能清楚而明确地表达自己的客观实际状况，另一方面也因有缺陷的新生儿存在虽无生命危险但有诸如智力低下或无痛感等情况的可能。对于有缺陷的新生儿作为安乐死的对象而言，其本质应和脑死亡病人、精神病人、智力严重低下者相类似，其关键特点在于不能清楚地完整表达自己的意愿并实现这个意愿，而且其重要前提条件是新生儿具有客观存在的不可逆的缺陷。从现代医学科学角度，有缺陷的新生儿的标准是：①不可能度过婴儿期，届时已处于临终状态；②处于不可抢救的疼痛之中，采用直接治疗和长期理疗都不能得到实质性的缓解；③从发展的眼光来看不可能具有最底限度的人类经验，该新生儿对他人特别是亲人的照料在感情和认知上没有起码的反应能力[2]。可见，新生儿的缺陷和一般意义上的残疾是不能等同的，患儿王某存在缺陷而非残疾，所以有缺陷的新生儿作为安乐死的对象是有其特殊性的。
（2）安乐死类型的简单化
现代意义上的安乐死是指对患有不治之症的垂死病人的生命所采取的临终处置，通常有被动和主动之分。主动安乐死又称积极安乐死，即采取某种措施主动结束现代医学科学无法挽救的濒临死亡并伴有难以忍受的剧烈痛苦病人的生命或加速其死亡过程；被动安乐死是指确定无法挽救其生命的病人终止治疗即停止使用维持其生命的现代抢救设备，任其自行死亡，又称“消极安乐死”或“允许死亡”[3]。此外学术界又以是否处于患者本人的意愿作为标准又分为自愿安乐死和非自愿安乐死，以上两种分类方式进行组合，可以有四种类型：自愿主动安乐死、非自愿主动安乐死、自愿被动安乐死、非自愿被动安乐死。
就对有缺陷的新生儿施行的安乐死而言，实际只有一种类型，即非自愿被动安乐死。这种类型安乐死主要针对无行为能力不能表达自己的要求、愿望或同意的对象，其中也包括了脑死亡病人、精神病人、智力严重低下者等。需要注意的是，一旦被动安乐死为非自愿，例如本案中因为患儿王某是不可能表达自己的意愿，如若当时在儿童医院放弃治疗，即是一种非自愿被动安乐死，而非自愿安乐死不是建立在公民本人意愿上，而是他人意愿上的。生命价值是至高无上的，对于新生儿实行安乐死无疑是侵犯了其生命权和人身权，这和法律的要求是相违背的；其次，如果新生儿或处于深度昏迷，或是智力极度低下，既可能不存在死亡痛苦，也有可能并非处于无法挽救的濒死状态，像本案患者王某目前的状况，如果保证其继续治疗，其生命还有可能在无死亡痛苦中延续，该患儿本人也不会提出死亡要求（即安乐死），但患儿所存在的缺陷也是明显的，这些问题应是伦理学理论界值得思考的。
（3）安乐死评价
对于有缺陷的新生儿采取安乐死进行评价，主要涉及三种伦理规范，即医学伦理、生命伦理和社会伦理，这三种理论即有重复之处，也不乏冲突的地方，以本案为例，患儿王某如从生命伦理和医学伦理角度而言，生命价值的神圣以及医生救死扶伤的职责决定了尽力去挽救该患儿的生命的重要性，但从社会伦理的角度出发，对其实行安乐死有利于卫生资源合理公正分配，符合整个人类生存质量提高和根本利益，符合人类的道德进步。
安乐死是属于社会文明的范畴，所以社会伦理的要求更为重要，在实际生活中当医学伦理、生命伦理和社会伦理发生冲突的时候，更要遵守社会伦理规范，就如我国实行计划生育政策，如不是从社会伦理的高度进行评价其合理性就难以实行了，也正由于有了社会伦理规范的保证，生命伦理和医学伦理在实践中能够继续前行，因此，应当把社会伦理评价放在第一位置，打破单纯局限的医学伦理、生命伦理的束缚，才能真正有利于整个民族、整个社会的发展，对于有缺陷的新生儿的评价也应该从社会伦理的高视角出发。
三、立法思考
由于新生儿作为安乐死的对象的特殊性，决定了如对其进行相关立法，必须充分考虑其在实行安乐死过程中，虽然是安乐死的主体，却没有选择和决定的权利，现就从以下几个方面提出相关看法。
（1）鉴定问题
无论是从伦理还是人情的角度出发，人的生命是神圣不可以侵犯的，只要生命存在就存在治好的“希望”或是“可能”，轻易结束一个有缺陷新生儿的生命，无疑也是草菅人命的错误行为，所以对有缺陷的新生儿的认定，必须有严格、具体和科学的统一标准，不仅要和目前的医学科学发展实际相符合，而且在实践操作中也要具有可行性，并对此加以严格的控制和监管。在鉴定过程中最重要的是将新生儿的缺陷和残疾加以明确严格的区分，而且必须明确这种缺陷状态是不可以逆转的。另外，对新生儿这种不可以逆转的缺陷，在实践中会出现这种缺陷并不是新生儿一出生就可以显见的，可能必须是存活了一段时间才能予以明确确认，这些都需要在鉴定标准中加以严格界定的，必须有法可依。现有的新生儿的缺陷标准（详见上文）过于笼统，仍需医学上对各种缺陷情况具体明确的予以确定。
（2）安乐死的处置权
由于新生儿无行为能力，更不能通过自己的思维行动或言语表达其安乐死的意愿，所以对于新生儿实行安乐死的处置权就不能掌握在新生儿自己的手中。根据我国民法的规定，无行为能力的人需要确定其监护人，新生儿监护人就是其父母或其直系亲属，有缺陷的新生儿的存活与否直接影响其利益，所以只有是新生儿的监护人才能最终决定是否对其进行安乐死。但由于这关乎人命，也涉及医学领域中的相关问题，所以新生儿的监护人在实行这个决定权的一个至关重要的前提就是要有医学上的明确确认，因此对于确认过程中医生的资格、身份，监护人的资格、身份都要有严格的标准予以确定，并可以考虑引入第三方证明人的处置方式，以保护新生儿安乐死的客观、公正、科学，防范以后有可能出现的医患纠纷或者医患官司。
如立法上述两个方面予以明确确认，结合本案例，患儿王某在娩出后经检查得出相关客观指标，符合对有缺陷的新生儿实行安乐死的成立要件（即缺陷标准），经医学确认后向患儿监护人（即其父母）提出建议，根据法定要求和程序，最终由王某监护人决定是否对王某实行安乐死，如实行则采取相关医学技术进行。可见，上述程序应该在实践中有其可行性的。
综上所述，对于有不可逆陷的新生儿实行安乐死的思考，是基于医疗资源在伦理学上分析并结合其特殊性进行的。现行的一些国家的安乐死法规主要针对主动安乐死，安乐死的对象是有行为能力且能表达自己安乐死意愿的公民，所以，相对于新生儿安乐死是有其特殊性的。虽然从目前医学科学技术而言，对于任何人实行安乐死都不存在技术上的问题。但技术上的可行，并不意味着伦理上的应该的。科学为我们的行动选择开辟新的可能，但不能直接成为我们应该采取的行动。对于安乐死的研究，尤其是对有缺陷的新生儿实行安乐死仍然需要理论界的进一步予以探究。

参考文献：
[1] 冯坤、隋卫东《安乐死立法的几个理论问题》[J]，中国卫生法制，2002.5 p16
[2] 徐宗良、刘学礼、瞿晓敏《生命伦理学理论与实践探索》[M]，上海人民出版社，2002.10 p257-258
[3] 达庆东《卫生法学纲要》[M]，上海医科大学出版社，2000.3 p257

作者介绍：
朱晓卓 南京中医药大学2002级医药法律专业硕士研究生
EMAIL：：zhuxiaozhuo@sina.com
联系地址：南京中医药大学医药法学教研室 邮编：210029

倪征 南京中医药大学经贸管理学院副教授

田侃 南京中医药大学卫生法学教研室副教授、硕士生导师